ФЦП – один из самых сильных, но одновременно самый сложный инструмент промышленной политики
Насколько мне известно, в России первое правительственное решение по федеральным целевым программам (ФЦП) было принято в конце 1993 г. – по программе «Топливо и энергия». После этого пошел лавинообразный процесс их «размножения». До середины 1995 г. этот процесс носил исключительно волевой и бессистемный характер, так как нормативное регулирование в сфере разработки и исполнения ФЦП отсутствовало. И только после принятия закона о поставках продукции для федеральных государственных нужд было принято постановление правительства, которым утверждался порядок разработки и реализации ФЦП. В соответствии с этим порядком федеральная целевая программа представляет собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных и еще много каких мероприятий, обеспечивающих эффективное решение задач в области государственного, экономического, экологического и еще всякого разного развития в Российской Федерации.
То есть, по сути, эти программы рассчитаны на расшивку узких мест в развитии экономики?
Да, идея была действительно такая. Были нормативно определены три основных условия, когда требуется проблему федерального уровня важности решать программно-целевым способом. Первое – когда невозможно комплексно решить проблему за счет действующего рыночного механизма; второе – когда для широкомасштабного распространения научно-технических достижений в силу их принципиальной новизны требуется государственная поддержка; третье – когда для решения проблемы требуется координация изменений в технологически сопряженных отраслях. Таким образом, ФЦП были продекларированы в качестве программного инструмента промышленной политики. Однако инерция сложившегося в 1993-1995 гг. отношения к целевым программам как форме государственной поддержки отдельных предприятий, сочетающейся с жесткой межведомственной конкуренцией за ресурсы, не была преодолена. Приоритеты, в соответствии с которыми формировались программы, носили весьма условный характер. Например, в 2000 г. в разделе «Общефедеральные проблемы» были сгруппированы три ФЦП: по развитию государственной статистики, по улучшению ритуального обслуживания, по мировому океану.
Тут возникает два вопроса. Первый – порядок финансирования ФЦП, второй – ведомства, точнее их координация в рамках реализации ФЦП. Или за реализацию этих программ может отвечать исключительно одно государственное ведомство?
Начнем с финансирования. Федеральные целевые программы финансируются за счет средств из федерального бюджета, но не только – используются также средства из бюджетов субъектов федерации, муниципальных образований и внебюджетные средства. Существует правило, что на один рубль бюджетных средств должно привлекаться 6 рублей внебюджетных средств. Здесь сразу возникает некоторое идеологическое противоречие. Ведь если мы говорим, что федеральные целевые программы должны быть направлены на те области, где недостаточно эффективен рыночный механизм, то появляется вопрос, с какой стати там еще появятся 6 рублей внебюджетных средств, если это не выгодно частному бизнесу? А если это интересно частному бизнесу, то почему государство должно вкладывать туда свои средства? Получается, что государство начинает вмешиваться в те сферы, отрасли, где и так достаточно предпринимательской инициативы. Теперь о том, что касается координации министерств. Федеральная целевая программа, отвечающая по содержанию нормативно установленным рамкам, как правило, является многодисциплинарной, когда чтобы добиться тех или иных сдвигов, необходимо обеспечить согласованную реализацию институциональных, организационных, финансовых мер в различных отраслях. Таким образом, требуются усилия нескольких министерств и ведомств. В идеале согласованность, единую идеологию их действий и должна обеспечивать федеральная целевая программа. Но на практике, к сожалению, получается иначе. Чаще федеральная целевая программа представляет собой набор довольно разрозненных мероприятий, инвестиционных проектов, формально объединенных некоторой единой тематикой.
Если вернуться к финансированию, то можно сказать, что какая-то из ФЦП была финансирована полностью?
До 2000 года недофинансирование федеральных целевых программ было скорее правилом, чем исключением. На некоторые федеральные целевые программы выделялись лишь доли процента от запланированного в бюджете финансирования. Это приводило к распылению средств, омертвлению вложенных ресурсов.
В 2000 году правительство открыто сказало: у нас очень большое количество ФЦП, мы теперь будем сокращать их количество. Это действительно произошло?
Есть ли какие-нибудь примеры успешной реализации ФЦП?
Сейчас очень модным, почти хитовым экономическим словосочетанием является – промышленно-структурная политика, как можно соотнести ваши исследования по ФЦП с этим понятием?
Я попробую сделать шаг назад, ответить следующим образом. На протяжении всего периода реформ такой инструмент как ФЦП активно применяется. Более того, в 2002 г., несмотря на то, что относительные расходы бюджеты на ФЦП в целом существенно не изменились и составляют порядка 7% от общего объема запланированных расходов из федерального бюджета, был предпринят маневр в сторону увеличения финансирования программ, направленных на развитие реального сектора экономики, на повышение конкурентоспособности отраслей. Не споря с противниками промышленной политики, может быть стоит задуматься о том, что раз государственные средства расходуются на ФЦП, то желательно повысить эффективность таких расходов. По-моему, именно вследствие отсутствия промышленной политики, определяющей ограниченное число приоритетов экономического развития, федеральные целевые программы останутся инструментом выкачивания государственных ресурсов, а не обеспечения значимых сдвигов в экономике, стимулом к ее модернизации. Помимо этого, сами нормативные основы, порядок формирования и реализации ФЦП нуждаются в существенной доработке
Как ФЦП соотносится с качеством госуправления?
ФЦП – по-видимому, один из самых сильных, но при этом и самый сложный инструмент промышленной политики. Применять его нужно в весьма ограниченных масштабах, а требования к качеству государственного управления при этом очень высоки. Без кардинального повышения эффективности работы государственного аппарата, совершенствования межведомственной координации неизбежна дальнейшая профанация самой идеи ФЦП.
Как Вы относитесь к подписанной недавно ФЦП «Электронная Россия» с точки зрения Интернет и с точки зрения предыдущего вопроса – совершенствование управленческого механизма, административных технологий?
В целом – хорошо, потому что это первая попытка государства создать условия для более динамичного развития нового сектора экономики. Можно утверждать, что, по крайней мере, были предприняты попытки оптимизировать и согласовать усилия в реализации этой программы частного бизнеса и государства: были проведены семинары и круглые столы с участием независимых экспертов, представителей бизнеса, в результате удалось снять часть мероприятий, которые вторгались в те сферы, где достаточно активен частный бизнес. Второе, что удалось сделать – это предусмотреть выполнение пилотных проектов. Для любой долгосрочной ФЦП весьма высок риск морального устаревания и нерациональности выбора технических решений на этапе ее разработки. Наличие пилотных проектов обеспечивает гибкость программы, возможность ее адаптации к самым передовым решениям. Наконец, в рамках ряда мероприятий этой программы предусмотрено конкурсное распределение средств между исполнителями из различных регионов. Это позволит лучше учесть местные условия, обеспечит реализацию различных технических подходов к решению одной задачи. Все это неплохо, но не удалось преодолеть ведомственную разобщенность министерств и ведомств, ряд мероприятий дублируют друг друга. В принципе были предложены новые схемы управления такой сложной программой: планировалось создание Координационного совета (для согласования интересов министерств и ведомств), Консультативного совета (для взаимодействия с бизнесом, общественной оценки эффективности программы), однако пока все это выглядит весьма туманно.
Федеральные целевые программы (ФЦП). Методическая помощ
В рамках исполнения федеральных целевых программ средства расходуются на инвестирование, НИОКР и прочие нужды, соответствующие перечисленным направлениям.
Для участия в программе необходимо подать заявку, соблюдая требования, установленные разработчиком программы или государственным заказчиком, предварительно изучив условия выставленных на конкурсы проектов, составив представление о возможностях предприятия и получив одобрение от экспертных советов, рассматривающих заявки коллегиально и уведомляющих предприятие о результатах рассмотрения.
Программная часть федеральной адресной инвестиционной программы содержит перечень объектов социального, производственного и специального комплексов, в которые направляются инвестиции в рамках соответствующей ФЦП. Утверждение перечня производится Министерством экономического развития РФ.
Открытая часть ФАИП представляет собой пакет сведений, касающихся объектов, указанных в ФЦП, правовых и нормативных актов, решений, принимаемых органами исполнительной власти. Информация публикуется на сайте Министерства экономического развития РФ с возможностью изучения подробностей и подачи заявок на участие в конкурсах.
Закрытая часть ФИАП касается объектов, отнесенных к государственному оборонному заказу, и сведения о ней могут быть предоставлены только по запросам федеральных служб и уполномоченных государственных органов.
В разделы частей ФАИП вносятся основные сведения об объектах капитального строительства:
В данные ФИАП могут вноситься изменения.
Для осуществления поддержки органам самоуправления в реализации проекта капитального строительства выделяются субсидии, как и для проведения мероприятий муниципального уровня.
Определение целей субсидирования находится в компетенции областной государственной власти, в рамках перечня приоритетных обязательств и расходов. Цели одобряются Правительством Ульяновской области в рамках бюджета на определенный год и отчетный период.
Субсидия для со-финансирования капитального строительства предоставляется на основании заявки, содержащей:
Бюджетные заявки направляются в отраслевые региональные министерства.
Муниципальные образования предоставляют заказчику свои предложения. содержащие перечни объектов и объемы со-финансирования, обоснования необходимости со-финансирования, сведения о подготовленности строек к торгам на получение подрядов.
Решения по заявкам принимаются по результатам согласования с федеральными министерствами. после согласования заявки включаются ФИАП и ФЦП и отражаются в федеральном бюджете.
Статья 14 Федерального закона «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» все проекты, финансируемые и субсидируемые из госпрограмм, проверяются на предмет эффективности капиталовложений.
Интегральная оценка проводится инициатором проекта и направляется государственному заказчику. Все заявки должны содержать положительные заключения об эффективности капиталовложений бюджетных средств.
После согласований и включения объектов в бюджетное финансирование, Правительство региона, заказчик программы и администратор бюджетных средств заключают соглашение, в котором указывают объекты и объемы финансирования, для чего необходимо:
Региональные министерства собирают и направляют заказчику отчеты о реализации программ, сводный отчет направляется губернатору.
P/S. от директора компании ООО «Регион»:
Мы сотрудничаем с крупнейшими Российскими и Европейскими производителями, что позволяет предлагать максимально выгодные решения с точки зрения капитальных и эксплуатационных затрат.
В отдельных случаях – при заключении контракта на поставку крупного инженерного оборудования мы готовы выполнить разработку рабочего проекта Бесплатно.
Мы не навязываем оборудование собственного производства, мы предлагаем варианты решения Вашей инженерной задачи по открытой, обоснованной цене, на базе передовых решений и опыта.
С уважением, генеральный директор ООО «Регион» Щукин Алексей Владимирович
Телефон для связи: +7 (812) 627-93-38
Проектирование жилых, гражданских и промышленных зданий и сооружений, в том числе очистных сооружений и инженерных сетей и систем. По всей России.
Информационно-методическая помощь по Федеральным целевым программам
Информационно-методическая помощь по Федеральным целевым программам
Федеральная целевая программа (ФЦП) – увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации, а также инновационное развитие экономики. Приоритеты ФЦП соответствуют ключевым направлениям развития Российской Федерации:
— развитие транспортной инфраструктуры,- новое поколение,
— безопасность и экология,
— развитие науки и технологий,
— развитие государственных институтов.
Расходование средств в рамках ФЦП ведется по трем направлениям
Порядок, сроки и формы направления заявок для участия в ФЦП определяют государственные заказчики (разработчики) программ.
Федеральная адресная инвестиционная программа (ФАИП) – перечень объектов капитального строительства, для строительства (реконструкции, технического перевооружения) которых предоставляются средства федерального бюджета в порядке, установленном бюджетным законодательством Российской Федерации.
В ФАИП выделяют программную и непрограммную части:Программная часть ФАИП реализуется через ФЦП (направление«Инвестиции»). Все объекты непрограммной части ФАИП отнесены к одному из комплексов:
Перечень объектов ФАИП с 2011 года утверждается приказом Министерства экономического развития РФ. ФАИП состоит из 2 частей:первая часть (открытая) содержит сведения об объектах капитального строительства, предусмотренных в ФЦП, нормативных правовых актах Правительства РФ, решениях иных федеральных органов исполнительной власти.
Данные сведения не относятся к сведениям, содержащим государственную тайну. Открытая часть размещается на официальном сайте Минэкономразвития РФ; вторая часть (закрытая) содержит, в частности, сведения об объектах капитального строительства, предусмотренных в государственном оборонном заказе. Сведения закрытой части предоставляются только по запросам федеральных государственных органов. Каждая из частей ФАИП содержит разделы. При формировании ФАИП сведения об объектах капитального строительства согласуются с субъектами бюджетного планирования. В ФАИП включаются сведения по каждому объекту:уникальный код, наименование, местонахождение, наименования застройщика, главного распорядителя бюджетных средств, государственного заказчика, мощность объекта, направление инвестирования, срок осуществления строительства, реквизиты государственных контрактов и др. В ФАИП могут быть внесены изменения.
Схема и порядок взаимодействия: Порядок взаимодействия Министерств и ведомств Российской Федерации, органов исполнительной власти субъектов РФ и муниципальных образований
Субсидии предоставляются в целях оказания финансовой поддержки органам местного самоуправления по стройкам и объектам капитального строительства, находящимся в собственности муниципальных образований Ульяновской области, а также по мероприятиям, которые реализуются на территории муниципального образования.
Цели предоставления субсидий определяются исполнительными органами государственной власти Ульяновской области в соответствии с перечнем приоритетных расходных обязательств области и муниципальных образований при одобрении Правительством Ульяновской области основных направлений областного бюджета на очередной финансовый год и плановый период. Для получения субсидий из федерального бюджета на софинансирование объектов капитального строительства в рамках ФЦП необходимо следующее:
а) наименование объекта, подходящего по целевому признаку ФЦП;
б) наличие проектно-сметной документации или копии сводного сметного расчёта на строительство;
в) положительное сводное заключение государственной экспертизы на проектную документацию;
г) документ об утверждении проектной документации;
д) титульный список вновь начинаемой или переходящей стройки на очередной финансовый год, утверждённый в установленном порядке;
е) наличие службы заказчика – застройщика муниципального образования;
ж) гарантия долевого финансирования строительства объекта из бюджета муниципального образования, внебюджетных источников в размерах, установленных Правительством РФ для конкретной программы.
а) несут ответственность за своевременную подготовку, формирование и представление перечня строек и объектов для участия в федеральных целевых программах по основным видам расходов (капитальные вложения, научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы, прочие расходы) в разрезе курируемых отраслей в исполнительные органы государственной власти Ульяновской области. В случае оформления заявки на получение субсидий для осуществления капитальных вложений, государственная поддержка в приоритетном порядке предоставляется переходящим (незавершенное строительство) стройкам, объектам с высокой степенью строительной готовности. По вновь начинаемым стройкам и объектам государственная поддержка осуществляется только после удовлетворения потребности в финансировании по переходящим стройкам и объектам, на которых создаются аналогичные мощности. Обязательным условием для таких строек и объектов является их подготовленность к проведению подрядных торгов (на конкурсной основе).
Отраслевые Министерства области аккумулируют заявки от всех муниципальных образований, формируют и направляют государственным заказчикам сводные заявки Ульяновской области на участие в ФЦП и ФАИП. Копии заявок предоставляются в Министерство экономики Ульяновской области для формирования прогнозных показателей областного бюджета на очередной финансовый год и плановый период. Работа по согласованию и защите направленных заявок ведётся отраслевыми министерствами области (ответственными за курируемое направление ФЦП) индивидуально с каждым государственным заказчиком ФЦП и ГРБС реализующим объекты капитального строительства в рамках ФАИП (федеральными органами исполнительной власти).
После отбора поступивших заявок государственными заказчиками ФЦП и ГРБС реализующими объекты капитального строительства в рамках ФАИП (федеральными органами исполнительной власти) и согласования с Министерством экономического развития РФ, Министерством регионального развития РФ и Министерством финансов РФ, принимается решение о включении конкретных объектов и мероприятий ФЦП и ФАИП. В федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период отражаются размеры финансирования по каждой ФЦП и ФАИП без указания конкретных мероприятий и объектов.
Обязательным условием при направлении бюджетной заявки Госзаказчику ФЦП и ГРБС реализующему объекты капитального строительства в рамках ФАИП является следующее:
В соответствии со статьей 14 Федерального закона «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» в отношении инвестиционных проектов, финансирование которых полностью или частично осуществляется за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, подлежат проверке на предмет эффективности использования направляемых на капитальные вложения средств соответствующих бюджетов в случаях и в порядке, которые установлены соответственно нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами.
Данная норма не распространяется на инвестиционные проекты, финансирование которых началось до 1 января 2009 года. На федеральном уровне правила проведения указанной проверки установлены постановлением Правительства Российской Федерации от 01.01.01 г. № 000 «О порядке проведения проверки инвестиционных проектов на предмет эффективности использования средств федерального бюджета, направляемых на капитальные вложения», методика оценки эффективности использования средств федерального бюджета, направляемых на капитальные вложения, утверждена приказом Минэкономразвития России от 01.01.01 года №58.
Порядки (правила) проведения вышеназванных проверок устанавливаются соответственно нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами. На областном уровне правила проведения указанной проверки установлены постановлением Правительства Ульяновской области от 01.01.2001 г. N 135-П «Об оценке эффективности использования средств областного бюджета Ульяновской области, направляемых на капитальные вложения».Проверка и выдача заключения об эффективности использования средств областного бюджета проводится Министерством экономики Ульяновской области. На местном уровне вопросы проведения проверки инвестиционных проектов на предмет эффективности использования средств местных бюджетов, направляемых на капитальные вложения, устанавливаются муниципальными правовыми актами.
В случае подготовки заявки на создание объекта муниципальной собственности с привлечением федеральных средств, в пакете документов должна быть представлена копия положительного заключения об эффективности расходования средств местного бюджета, направляемых на создание объектов капитального строительства, выданного в соответствии с муниципальным правовым актом.
Распределение средств между субъектами РФ устанавливается отдельными нормативно-правовыми актами государственных заказчиков ФЦП и ФАИП (приказами, распоряжениями) с указанием объёмов финансирования по каждому объекту и мероприятию.
В случае включения заявленных объектов или мероприятий муниципальных образований в ФЦП или ФАИП в совокупности с иными мероприятиями в целом по области, между Федеральным органом исполнительной власти – заказчиком программы, администратором бюджетных средств и Правительством Ульяновской области заключается соглашение с разбивкой по объектам и объёмам финансирования.
Условия, необходимые для заключения соглашения о предоставлении субсидий из федерального бюджета на софинансирование объектов капитального строительства:
1) Представление главному распорядителю средств федерального бюджета выписки из закона субъекта РФ и/или решения представительного органа местного самоуправления о местном бюджете, подтверждающих размер средств, предусмотренных соответственно в бюджете субъекта РФ и/или местном бюджете;
2) Представление главному распорядителю средств федерального бюджета в месячный срок после заключения соглашения подтверждения о внесенных изменениях в сводные бюджетные росписи;
3) Заключение в случае необходимости соглашения с местной администрацией о предоставлении субсидий из бюджета субъекта РФ местным бюджетам на софинансирование объектов капитального строительства;
4) Наличие утвержденной проектно-сметной документации на объекты капитального строительства, на софинансирование которых предоставляются субсидии, или обязательство высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, предусматривающее обеспечение разработки, проведения государственной экспертизы;
5) Наличие утвержденных в установленном порядке региональных и муниципальных программ, предусматривающих софинансирование объектов капитального строительства из бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов;
6) Разработка критериев, порядка и сроков осуществления оценки эффективности использования субсидий.
Не допускается использование субсидий на финансовое обеспечение объекта капитального строительства в части, превышающей сметную стоимость строительства, утвержденную в установленном порядке.
Отчёты о реализации ФЦП и ФАИП на территории муниципальных образований направляются в отраслевые Министерства области, которые готовят и направляют государственным заказчикам отчеты о реализации той или иной ФЦП или ФАИП на территории Ульяновской области. Соответствующие отчеты предоставляются в Министерство экономики Ульяновской области для формирования сводного отчета Губернатору – Председателю Правительства Ульяновской области о реализации ФЦП и ФАИП на территории Ульяновской области.
