Власти начали создание единого госзаказчика для строек на ₽300 млрд
Суть проекта
К началу следующего года в России планируют создать новую госкомпанию, которая будет отвечать за госзаказы в сфере строительства. Это следует из разработанного Минстроем проекта закона «О повышении эффективности использования капитальных вложений в объекты капитального строительства за счет средств федерального бюджета». Документ опубликован на федеральном портале проектов нормативных правовых актов.
Минстрой предлагает создать новую публично-правовую компанию «Единый государственный заказчик в сфере строительства» не позже 1 января 2021 года. Публичное обсуждение законопроекта продлится до 8 октября.
В законопроекте указано, что он не распространяется на строительство объектов транспортной инфраструктуры и безопасности государства. Речь идет о едином заказчике объектов только гражданского строительства, уточнил представитель вице-премьера Марата Хуснуллина. Ранее Хуснуллин уточнял, что единый госзаказчик в ближайшие три года будет отвечать за проекты с объемом финансирования около 300 млрд руб.
РБК направил запрос в Минстрой.
За что будет отвечать новая госкомпания
Единый госзаказчик будет отвечать за создание объектов в рамках федеральной адресной инвестиционной программы (ФАИП) и отдельных госпрограмм, указано в законопроекте. В функции новой госкомпании войдут заказы не только в сфере строительства, но и в сфере проектирования, капремонта, реконструкции, реставрации, инженерных изысканий.
Сейчас разные министерства самостоятельно отвечают за строительство подведомственных им объектов: например, Минздраву выделяются деньги на строительство больниц, а Минкультуры — на реставрацию объектов культурного наследия. У министерств есть подконтрольные организации, выполняющие функции заказчика строительства. После создания новой госкомпании службы заказчика разных министерств объединят и единый госзаказчик будет отвечать и за строительство стадионов, и за возведение объектов науки, если они полностью или частично финансируются из федерального бюджета.
Правительство уже начало подготовку к созданию единого госзаказчика, запустив передачу в ведение Минстроя федеральных госучреждений, отвечающих за строительство объектов по заказу министерств и ведомств. В частности, в августе было решено с 1 октября передать в ведение Минстроя учреждения — заказчиков строительства объектов Минздрава, Минкультуры, Минобрнауки, Минспорта и ФНС. При создании новой госкомпании эти заказчики станут одним юрлицом. Вопрос о том, будет ли единый заказчик отвечать за строительство объектов каких-то еще министерств и ведомств, пока прорабатывается, пояснил РБК представитель Хуснуллина.
Особенности организации единого заказчика
Публично-правовая компания, в форме которой будет зарегистрирован единый госзаказчик, — это особый вид некоммерческих организаций, создающихся государством. Сейчас в России всего три компании с такой формой организации — «Фонд защиты прав дольщиков», который занимается достройкой проблемных жилых объектов, «Российский экологический оператор», отвечающий за комплексное обращение с отходами, и Военно-строительная компания, созданная для строительства объектов гособоронзаказа.
Главным органом управления компании станет наблюдательный совет, в который должны войти в том числе вице-премьер правительства, министр строительства и гендиректор новой госкомпании. Единого госзаказчика нельзя будет признать банкротом, а для его реорганизации или ликвидации нужно будет принимать федеральный закон.
Кроме основной деятельности новая госкомпания сможет совершать сделки с недвижимостью — по покупке и продаже, сдаче в аренду и субаренду. Также единый госзаказчик получит право инвестировать свободные средства, выпускать облигации и «осуществлять иную приносящую доход деятельность».
Зачем нужна реформа госзаказа для федеральных строек
О необходимости создания единого заказчика по стройкам разных министерств власти говорят не первый год. Например, осенью 2018 года об этом заявляла спикер Совета Федерации Валентина Матвиенко. Спикер указывала о том, что «назрела необходимость» создать на базе Минстроя службу единого заказчика по стройкам других министерств и ведомств, чтобы освободить их от «несвойственных для них функций». «Они не умеют строить, они это делают неправильно, срываются сроки, [происходит] удорожание, воровство и так далее», — говорила Матвиенко.
Заниматься созданием единого строительного госзаказчика правительство начало в этом году. В марте 2020 года проработать предложения о создании системы единого строительного государственного заказчика поручил премьер-министр Михаил Мишустин. В августе, говоря о планах создания нового госзаказчика, вице-премьер Хуснуллин пояснял, что это позволит сократить сроки строительства и предотвратит появление недостроев. В сводном отчете Минстроя к законопроекту отмечается, что он нужен для повышения эффективности государственных вложений в строительство.
О неэффективном использовании федерального бюджета не раз заявляла Счетная плата. Например, по подсчетам ведомства, к 2019 году 4,3 тыс. государственных строек были остановлены более чем на полгода и, возможно, никогда не возобновятся. В такие стройки было вложено 260 млрд руб.
Также, согласно отчету Счетной палаты об исполнении бюджета в 2019 году, бюджетные расходы были исполнены на рекордно низком уровне за последние 11 лет, при этом уровень кассового исполнения расходов на реализацию ФАИП по итогам прошлого года был самым низким за 20 лет и составил 77,2% от объема выделенного бюджета. Всего на объекты ФАИП было не потрачено 192,6 млрд руб, что на 43%, больше, чем в 2018 году. Среди тех министерств и ведомств, которые израсходовали менее половины выделенного им в рамках ФАИП бюджета, оказались Минкультуры, Минпросвещения, Росрыболовство, ФСИН, Росреестр и другие.
Кроме претензий аудиторов службы заказчиков сталкиваются с коррупционными скандалами. Самым громким из них стало «дело реставраторов», возбужденное в 2016 году из-за подозрений в хищении средств на реставрацию Новодевичьего монастыря в Москве, Изборской крепости под Псковом, зданий Эрмитажа в Санкт-Петербурге чиновниками Минкультуры и руководителями подрядных компаний.
Поможет ли единый госзаказчик повышению эффективности
Централизация закупок в определенный момент может нести выгоды в связи с экономией на масштабе, сокращением административных издержек и облегчением контроля, говорит директор Института повышения конкурентоспособности Алексей Ульянов. «Но есть риски бюрократизации, а также, как часто шутят, — если закупки централизуют, то возрастет процент отката», — рассуждает собеседник РКБ.
Проблема системы госзаказа не в госзаказчиках, а в правоприменении законов — оно происходит формально, говорит партнер, руководитель практики по недвижимости и инвестициям адвокатского бюро «Качкин и партнеры» Дмитрий Некрестьянов. «Зачастую происходит следующее: или на тендер приходит компания, которая получает заказ с помощью жесткого демпинга, а потом ничего не строит, или конкурс проводится под конкретную компанию, то есть превращается в формальность, которая растягивает сроки проекта», — рассуждает Некрестьянов.
Ульянов полагает, что при создании единого госзаказчика в форме публично-правовой компании власти смогут перейти с закупок по 44-ФЗ «О госзакупках» к 223-ФЗ, которые регламентирует закупки госкорпораций и компаний с государственным участием.
«Работать по 44-ФЗ просто невозможно, и его исполнение ведет не к экономии средств, а к некачественным закупкам. Растут мошеннические схемы, в результате государство покупает ненужное по завышенным ценам. 223-ФЗ, хотя и совсем не идеален, но менее забюрократизирован и более настроен на результат, поэтому желание государства перейти в закупках на него понятно», — уверен Ульянов.
Особенности государственного строительного заказа в рамках Федерального закона № 44-ФЗ
Рубрика: Экономика и управление
Дата публикации: 12.06.2014 2014-06-12
Статья просмотрена: 1406 раз
Библиографическое описание:
Фабрика, Е. В. Особенности государственного строительного заказа в рамках Федерального закона № 44-ФЗ / Е. В. Фабрика. — Текст : непосредственный // Молодой ученый. — 2014. — № 9 (68). — С. 319-321. — URL: https://moluch.ru/archive/68/11627/ (дата обращения: 19.11.2020).
Глобальный экономический кризис потребовал радикальной смены парадигмы развития строительной отрасли. Если в докризисный период высокие цены на энергоресурсы, постоянный приток финансов поддерживали уровень спроса, давая возможность функционирования высокозатратной, экстенсивной модели развития строительного комплекса, то в настоящее время платежеспособность потенциальных клиентов существенно снизилась. Резко сократились программы ипотечного кредитования, финансовые возможности промышленных предприятий — заказчиков строительных работ, как за счет падения экспортной выручки, так и за счет общего кредитного кризиса.
Это требует перехода на режим строгой экономии, применения научно обоснованной стратегии по контролю себестоимости всех этапов строительства, детальной комплексной проработки инвестиционно-строительных программ.
Проводимые в России реформы изменили структуру сметного нормирования: в связи с либерализацией цен произошли изменения, которые коренным образом перестроили систему цен и методику ценообразования в строительстве. Госстроем России введена сметно-нормативная база, позволяющая определять сметную стоимость строительства в текущих и прогнозных ценах.
В условиях резкого сокращения возможностей населения и промышленности по инвестированию строительства роль инвестора вновь может взять на себя государство, решая как социальные (улучшение жилищных условий социально незащищенных групп граждан), так и экономические (инвестиции в строительство являются эффективным механизмом оживления деловой активности в экономике в целом, т. к. строительство предъявляет спрос на значительный объем сырья, материалов, людских ресурсов) задачи. Кроме этого, в период кризиса важным средством стимулирования экономики являются государственные инвестиции в инфраструктуру. Развитие государственных строительных заказов требует в качестве обязательного условия развития методического инструментария объективной оценки себестоимости строительства и разработки антикоррупционного механизма проведения тендеров.
Государственное регулирование строительной отрасли является одной из управленческих функций, реализуемых на макроуровне.
Государственный строительный заказ (ГСЗ) является одним из главных элементов всех государственных закупок в регионах РФ и его можно определить в виде перечня строительно-монтажных работ и услуг в строительстве, планируемых к закупке за счет средств бюджета субъектов Российской Федерации.
Потребность в строительных работах и услугах проявляется во всех сферах хозяйственного комплекса. Это означает, что все институты, в ведении которых находятся сферы, подлежащие государственному регулированию, вынуждены решать задачу по обеспечению строительной продукцией (работами, услугами) в управляемой ими сфере. Такие институты формируют требования, отражающие общественную потребность в строительной продукции, и, в принципе, являются базовыми субъектами государственного строительного заказа (ГСЗ).
Если характеризовать государственный заказ с позиций субъектно-объектных отношений, то в качестве объекта выступает собственно госзаказ, а в качестве основных субъектов:
Грамотное и правильное применение закона в государственном и муниципальном заказе является достаточно сложной задачей. Одним из самых сложных вопросов применения является порядок формирования начальной (максимальной) цены контракта (НМЦК), которая используется обязательно в таких формах размещения заказа, как торги и запрос котировок цен. Начальная (максимальная) цена контракта (НМЦК) — это установленная заказчиком, уполномоченным органом в извещении о размещении заказа и документации о размещении заказа предельная цена по контракту (по одному лоту).
Сложившийся к 2014 году механизм размещения и реализации государственного строительного заказа позволяет сделать вывод о том, что система управления госзаказа недостаточна и требует дальнейшего совершенствования, исходя из приоритетов развития инновационной среды и инвестиционной привлекательности строительных инвестиционных проектов. В частности, одной из основных составляющих для размещения государственного строительного заказа является определение начальной максимальной цены контракта, которая влияет на условия реализации государственного строительного заказа. Существующий подход к формированию начальной максимальной цены не отвечает современным реалиям. До 2014 года начальная максимальная цена контракта на строительство объектов недвижимости формировалась проектно-сметным методом определения стоимости. Этот метод зачастую не учитывает качество применяемых строительных материалов, квалифицированность рабочей силы и как следствие качество выполняемых работ.
В соответствии с п. 1 ст. 432 Гражданского кодекса РФ существенными условиями договора являются условия о предмете договора, условия, которые названы в законе или иных правовых актах как существенные или необходимые для договоров данного вида, а также условия, относительно которых по заявлению одной из сторон должно быть достигнуто соглашение.
По общему правилу цена не является существенным условием договора.
Однако для государственного и муниципального контракта цена является существенным условием, на чем акцентируют внимание многие специалисты. [1]
Начальная (максимальная) цена контракта определяется расчетным способом посредством использования следующих методов:
1) метод сопоставимых рыночных цен;
2) нормативный метод;
4) проектно-сметный метод,
Для того чтобы точно определить, обосновать и указать источники для установления НМЦК, необходимо учитывать следующие условия:
1. НМЦК должна устанавливаться на уровне действующих цен периода исполнения контракта.
2. В зависимости от особенностей предмета и условий контракта, для расчета НМЦК может использоваться:
— планируемая дата публикации извещения о размещении заказа;
— дата истечения срока подачи заявок на участие в торгах, запросе котировок;
— дата заключения контракта;
— дата выполнения работ, оказания услуг;
— либо даты завершения этапов выполнения контракта.
При определении НМЦК должны учитываться следующие факторы, влияющие на цену:
— сроки (периоды) поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг;
— место поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг;
— срок и условия оплаты поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг;
— наличие сопутствующих услуг;
— индексы-дефляторы, индексы роста цен на потребительские товары и отраслевые индексы цен.
Эксперты по государственному и муниципальному заказу выделяют следующие наиболее проблемные ситуации формирования и обоснования начальной (максимальной) цены контракта:
— Формирование НМЦК на работы и услуги. Формирование начальной цены на товар практически всегда связано с конкретными его характеристиками и параметрами, поэтому зачастую намного проще при обосновании. В случае с работами и услугами заказчик не всегда может четко определить как объем, так и характеристики закупаемой продукции. Часто НМЦК работы и услуги в дальнейшем влияет на качество, которое также сложно измерить. При этом на рынке зачастую нет четких цен на определенные виды работ и услуг, и все напрямую зависит их качества и уровня сложности.
— Формирование НМЦК в строительной отрасли.
— Использование анонимных источников при обосновании НМЦК.
— Правомерность использования ценового предложения одного поставщика.
— Использование сайтов при обосновании НМЦК.
В структуру начальной максимальной цены контракта государственного строительного заказа входят, так называемые основные затраты, которые включают в себя: затраты на подготовку территории строительства; затраты по основным объектам строительства (стоимость строительных материалов, затраты на эксплуатацию строительных машин и механизмов, заработную плату рабочих строителей); затраты на объекты энергетического и транспортного хозяйства; затраты на объекты инженерной инфраструктуры, благоустройство и озеленение территории; дополнительные, лимитированные и непредвиденные затраты, а также затраты на строительный контроль и надзор. Строительная практика показывает, что при реализации инвестиционно-строительного проекта подрядчики вынуждены снижать основные затраты, за счет качества и количества применяемых строительных материалов, не квалифицированной рабочей силы, не эффективных и не современных технических средств и как следствие заниженного качества выполняемых работ. Это приводит к негативным последствиям в строительной отрасли и снижению темпов и качества инвестиционно-строительных проектов.
Стоимость земельного участка, затраты на подключение объекта к инженерным сетям, затраты на социальную инфраструктуру затраты на преодоление административных барьеров, затраты на обеспечение гарантийного срока эксплуатации объекта, затраты жизненного цикла объекта — эти факторы оказывают непосредственное влияние на формирование начальной максимальной цены контракта, отдельно нормами не учитываются, но имеют огромное влияние на конечный результат формирования цены.
Таким образом, определен перечень затрат относящихся в составе сметной стоимости государственного строительного заказа к базовым и управляемым составляющим при формировании начальной максимальной цены контракта, что отличается от существующей системы определения затрат в составе цены контракта.
1. Тарабаев, П. С. Гражданско-правовое регулирование поставки товаров для федеральных государственных нужд / П. С. Тарабаев. — Автореф. дис. канд. юрид. наук. Екатеринбург, — 2009.
2. Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» № 44-ФЗ от 05.04.2013.