Глава 2. Мастер-план как инструмент освоения свободных территорий
Глава 2
Мастер-план как инструмент освоения свободных территорий
Согласно ГрК РФ освоение свободных территорий подразумевает разработку:
— проекта планировки территории (ППТ);
— проекта межевания территории (ПМТ);
— границ территориальных зон и градостроительных регламентов Правил землепользования и застройки (ПЗЗ).
Илл. 1. Применение целевых моделей Стандарта при освоении свободных территорий с помощью мастер-плана
Табл. 1. Список исследовательских работ для подготовки мастер-плана
Геодезические и геологические
— Топографическая карта местности;
— Карта направления движения поверхностных стоков;
— Карта грунтовых вод;
Гидрометеорологические и экологические
— Карта влажности воздуха;
— Схема положения территории в пространственной структуре города, агломерации, региона, макрорегиона, страны;
— Положение территории в ранее разработанных документах стратегического и территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, отраслевых и территориальных схем, федеральных, региональных, муниципальных проектов и программ и др.;
— Схема зон с особыми условиями использования территории (ЗОУИТ);
— Схема функционально-планировочной структуры прилегающих территорий;
— Схема структуры землепользования территории;
— Схема состояния застройки прилегающих территорий;
— Схема размещения общественных пространств (в том числе улиц), в т. ч. обеспеченность территории элементами озеленения и благоустройства;
— Схема размещения и загруженности объектов образования, здравоохранения и обслуживания населения на прилегающих территориях;
— Схема размещения мест приложения труда на прилегающих территориях;
— Схема размещения объектов инженерной инфраструктуры, анализ возможностей увеличения мощности инженерной инфраструктуры.
— Схема размещения объектов культурного наследия и ЗОУИТ;
— Схема зон охраняемых природных ландшафтов.
Антропологические и социологические
— Материалы отчета анализа потребностей и запросов горожан.
— Схема существующей структуры улично-дорожной сети (УДС) (с указанием узких и опасных мест и узлов);
— Схема транспортной, пешеходной и велосипедной доступности территории;
— Картограмма прогнозируемого транспортного спроса;
— Картограмма существующих транспортных и пассажирских потоков;
— Схема обеспеченности территории общественным транспортом;
— Схема положения территории в системе междугородного и международного транспорта.
— Материалы отчета анализа рынка недвижимости города;
— Материалы отчета анализа реализованных проектов в исследуемом городе и близких по социально-экономическим показателям городах;
— Материалы отчета анализа административных ограничений;
— Схема организационной структуры участников проекта и источников финансирования;
— Финансовая модель проекта.
Откройте актуальную версию документа прямо сейчас или получите полный доступ к системе ГАРАНТ на 3 дня бесплатно!
Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.
МАСТЕР-ПЛАН — СОВРЕМЕННЫЙ ИНСТРУМЕНТ РАЗВИТИЯ ГОРОДОВ
С началом реализации в России нового приоритетного проекта «Формирование комфортной городской среды» в прессе и в обсуждениях специалистов все чаще встречается термин «мастер-план». Попробуем разобраться, что он собой представляет и как может помочь в развитии российских городов.
Сергей Сергеевич МАЛОМУЖ, директор департамента стратегий и инвестиций ООО «Финансовый и организационный консалтинг (ФОК)»
Что такое мастер-план?
В настоящее время в российской практике активно используются два инструмента стратегического планирования для городов: это стратегия социально-экономического развития и генеральный план. Независимо от качества проработки оба документа обладают существенными недостатками.
Так, генеральный план, который является ключевым документом города в сфере градостроительства, предназначен в большей степени для узкого круга специалистов — архитекторов и землепользователей. Отдельной проблемой является то, что некоторые решения, заложенные в генеральный план, могут быть хорошо проработаны с инженерной точки зрения, но не иметь достаточного социально-экономического обоснования. А значит, они рискуют с большой вероятностью остаться только на бумаге.
Напротив, в стратегии социально-экономического развития просчитываются необходимые ресурсы и источники финансирования, заранее оцениваются результаты, но мало внимания уделяется вопросам пространственного развития и созданию комфортной городской среды. Отсутствие визуализаций и большое количество цифровой информации также превращают стратегию больше в сложный технический документ для специалистов, нежели универсальный инструмент городского планирования.
Между тем такой универсальный инструмент уже довольно давно используется в развитых странах — речь идет о мастер-плане, который в более привычных терминах можно определить как стратегию пространственного развития города. При этом спектр проблематики мастер-плана довольно широк: он может включать в себя как развитие городской среды и транспортной инфраструктуры, так и создание новых промышленных зон, редевелопмент депрессивных территорий и вопросы нового жилищного строительства, размещение объектов коммерческой недвижимости и улучшение экологии, а также многое другое.
С учетом такого комплексного подхода мастер-план становится удобным инструментом для прогнозирования этапов развития города и более эффективного планирования ресурсов. Но важно понимать, что мастер-план — это не просто стратегический документ, но в большей степени важный коммуникационный фактор, который позволяет в понятной и наглядной форме отразить ключевые аспекты развития города и донести их до основных стейкхолдеров, в том числе жителей города, бизнес-сообщества, региональных властей. А это в свою очередь повышает авторитет городской администрации, помогает вовлечь в процесс преобразований более широкие группы населения, повысить инвестиционную привлекательность.
Практика разработки мастер-планов
Анализ мирового опыта показывает, что практически все города — лидеры рейтингов по привлекательности для жизни и уровню социального капитала имеют свои стратегии пространственного развития. Это в том числе Стокгольм, Хельсинки, Лондон и Вена в Европе; Нью-Йорк, Ванкувер и Торонто в Северной Америке; Шанхай, Токио, Гонконг, Куала-Лумпур в Азии; Сидней, Мельбурн, Окленд в Австралии и Новой Зеландии. Но не стоит думать, что мастер-планы — это прерогатива городов-миллионников. Например, свои мастер-планы есть и у таких относительно небольших городов, как Рейкьявик в Исландии (130 тысяч жителей) и Анкоридж на Аляске (290 тысяч жителей).
Городские мастер-планы обычно создаются на среднесрочную и долгосрочную перспективы. Строгих стандартов для их подготовки не существует. Содержание, формат, объем мастер-плана в значительной степени варьируются от города к городу и существенным образом зависят от тех целей и задач, которые стоят перед его разработчиками. В крупных городах администрации могут создавать целые департаменты, ответственные за разработку мастер-плана, а небольшие поселения вполне могут доверить эту работу специализированным консультантам.
Универсальность мастер-плана позволяет использовать его для решения широкого спектра задач. Например, стратегический план развития Шанхая готовился главным образом как маркетинговый инструмент и был ориентирован на привлечение инвестиций на городской рынок недвижимости. Напротив, мастер-план Лондона успешно использовался в качестве инструмента политического влияния предыдущим мэром британской столицы Борисом Джонсоном. При этом во главу угла ставилось развитие комфортной городской среды. Реализация идей, заложенных в мастер-плане, позволила Джонсону существенно повысить свой рейтинг среди жителей города.
У российских городов также имеется некоторый опыт создания мастер-планов. Самым крупным и известным проектом в данной сфере стал мастер-план города Перми, разработанный при участии голландских архитекторов по европейским стандартам. Несмотря на то что генеральный план города, сделанный на основе этого мастер-плана, был утвержден городской думой, этот пример сложно назвать успешным. Мастер-план был принят в штыки экспертным сообществом и не нашел поддержки у жителей Перми как навязанный извне и подготовленный без учета местных реалий.
В дальнейшем интерес к созданию мастер-планов в России сместился в сторону средних и малых городов. В качестве примеров последних лет можно привести мастер-планы агломерации Березники — Соликамск — Усолье в Пермском крае, а также города Киселёвска в Кемеровской области.
По сравнению с зарубежным опытом создания мастер-планов российская практика, несомненно, имеет свою специфику. Здесь основной акцент делается на актуализации существующей застройки и развитии городской среды, качество которой в большинстве российских городов не соответствует ожиданиям жителей. Многие городские проблемы были накоплены еще с советских времен и только усугубились в современный период. Типичными вопросами городского развития является превращение дворовых территорий в парковки для личного транспорта, отсутствие благоустроенных зеленых пространств и мест для досуга молодежи. Старые улицы оказываются неприспособленными для возросших потоков транспорта, а хаотичная торговля портит внешний вид зданий и создает помехи для пешеходов. Это едва ли полный перечень проблем, для решения которых и используется стратегический мастер-план.
Актуальность мастер-планов для российских городов
Новый всплеск интереса к мастер-планам связан с началом реализации нового приоритетного проекта «Формирование комфортной городской среды», утвержденного Советом при Президенте РФ по стратегическим вопросам и приоритетным проектам и реализуемого Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ. Проект предполагает благоустройство дворовых территорий, а также создание и благоустройство общественных пространств, в том числе площадей, набережных, улиц, пешеходных зон, скверов и парков, во всех российских городах с населением свыше тысячи жителей.
Реализация приоритетного проекта планируется в а уже в 2017 году на его финансирование выделено 20 миллиардов рублей из федерального бюджета, еще около 10 миллиардов предоставят региональные бюджеты. Две трети этих средств должно пойти на благоустройство дворовых территорий, а оставшуюся часть предполагается потратить на общественные пространства. Также 500 миллионов рублей сверх обозначенного бюджета выделяется специально на обустройство парков в городах с населением до 250 тысяч человек.
В качестве основной цели приоритетного проекта заявлено «создание условий для системного повышения качества и комфорта городской среды на всей территории Российской Федерации». Эта цель существенным образом совпадает с задачами, которые призваны решить мастер-планы городов, что еще раз подчеркивает их актуальность. Действительно, мастер-планы позволяют перейти от практики пожарного латания дыр к комплексному развитию городской среды. Стратегический подход позволит расставить приоритеты, провести оценку требующихся ресурсов и составить планы по благоустройству на весь срок реализации приоритетного проекта, а не только на текущий год.
Проведение комплексного благоустройства города с точки зрения бюджета поднимает острый вопрос эффективного расходования средств. Ведь, как правило, в любом региональном центре легко наберется десяток площадей, скверов, бульваров и улиц, которые нужно развивать и обустраивать при ограниченных финансовых ресурсах. И администрации города приходится решать сложную задачу о том, какие территории стоит развивать в первую очередь и как распределить бюджет между всеми проектами.
При наличии мастер-плана такой выбор будет заранее просчитан и обоснован. Например, в ходе работы над мастер-планом Киселевска от администрации города, местных жителей и инициативных групп мы получили предложения по преобразованию 14 городских пространств. Из них было отобрано пять приоритетных территорий, наиболее важных для развития города, которые были детально проработаны в рамках мастер-плана и подготовлены для участия в приоритетном проекте «Формирование комфортной городской среды».
Стоит отметить, что еще одним фактором экономии бюджетных средств при наличии мастер-плана является эффект масштаба и более низкая себестоимость для типовых решений, которые позволят значительно сократить расходы на подготовку и реализацию программ по формированию комфортной городской среды.
И наконец, на стадии разработки проектов по развитию городской среды важно не забывать, что объекты, построенные за счет федеральных и региональных средств, в дальнейшем могут стать значительным обременением для местных бюджетов. В первую очередь это касается общественных пространств, особенно парков. Для того чтобы в будущем их содержание не легло непосильной ношей на городской бюджет, при разработке мастер-плана следует заранее продумать коммерческую составляющую данных объектов и создать условия для привлечения малого бизнеса, который может взять на себя часть расходов и поддерживать нормальное состояние территорий.
Возможность вовлечения в процесс создания комфортной городской среды местных жителей и предпринимательского сообщества — немаловажное преимущество мастер-плана. Что касается бизнеса, то, как правило, крупные предприятия заинтересованы в улучшении качества жизни своих сотрудников. Поэтому при наличии понятных долгосрочных планов они с большей вероятностью будут готовы вкладывать собственные средства в реализацию городских проектов.
Таким образом, в виде мастер-плана город получает актуальный действенный инструмент, способный помочь в работе сразу по нескольким направлениям, в том числе грамотно спланировать свое развитие, привлечь ресурсы на реализацию важных проектов, вовлечь в процесс жителей и бизнес-сообщество. Дополнительным плюсом в пользу создания своего мастер-плана является возможность привлечь к себе внимание в качестве передового и активно развивающегося города, который уделяет серьезное внимание формированию комфортной городской среды.
МАСТЕР-ПЛАН: Зачем он Москве?
Если взглянуть на первые десятки главных международных рейтингов вроде A.T. Kearney, PwC, Mercer, EUI, то можно заметить, что у самых успешных городов есть мастер-план. Почему? Ответу в том числе на этот вопрос было посвящено исследование «Стратегический мастер-план», которое провело КБ «Стрелка» специально для Московского урбанистического форума в 2014 году. Strelka Mаgazine запускает серию материалов о том, какие градостроительные документы были и есть в Москве, как другие города и страны пользуются мастер-планом и почему пришло время его разработать и применять. В первом же материале можно узнать, что такое мастер-план, в чём его принципиальное отличие от генплана и как он может изменить Москву.
ЧТО ТАКОЕ МАСТЕР-ПЛАН?
Мастер-план — это документ стратегического пространственного планирования города. Такое планирование носит долгосрочный характер и фокусируется на ограниченном числе целей и задач. Разрабатывается стратегический мастер-план публичной властью, но при активном участии экспертов и горожан.
В МОСКВЕ ЖЕ ЕСТЬ ГЕНПЛАН. ЭТО НЕ ОДНО И ТО ЖЕ?
Это совсем другой документ. Последний генплан разрабатывался в течение пяти лет закрытым сообществом экспертов и принимался за один день. Это 1 500-страничное издание, ориентированное на профессионалов, написанное крайне формальным языком. Сконцентрировано оно на регулировании вопросов землепользования и размещения в городе тех или иных объектов, горожанин рассматривается лишь как потребитель города.
Но самое главное, что после прочтения этого документа невозможно понять, каким видят город через десять лет составители генплана. Можно узнать, на каких продуктах нужно экономить или как класть асфальт, но совершенно не ясно, зачем все эти рекомендации и что за ними стоит.
И ЧТО МОЖЕТ ИЗМЕНИТЬ ОЧЕРЕДНОЙ ДОКУМЕНТ?
С одной стороны, это действительно всего лишь документ, эффективность которого зависит от тех, кто им пользуется. С другой — главное отличие мастер-плана от существующего в Москве генплана в том, что у мастер-плана есть концептуальная часть — стратегия, которая рисует то, каким будет город в перспективе. И это дарит ему ряд преимуществ.
А для этого городские власти должны проводить социологические исследования, круглые столы, публиковать промежуточные материалы в прессе. Причём эта коммуникация должна быть беспрерывной, двусторонней, а также предусматривающей не только виртуальное, но и живое общение.
В ходе подготовки мастер-плана горожане из пассивных наблюдателей превращаются в партнёров городского правительства. Каждый житель ощущает свою причастность к созданию документа и понимает, что будущее города зависит от него.
Все они предусматривают важные шаги по созданию новых улиц и дорог, развитию метрополитена, благоустройству общественных пространств. Но действия департаментов московского правительства в рамках различных программ часто не согласованы между собой. Они рассчитаны на перспективу, как правило, не превышающую двух бюджетных циклов (6 лет), и опираются на решения и документы, носящие частный или узкоотраслевой характер.
Мастер-план же придаёт этой мозаике комплексность и наглядность. Деятельность каждого отдельного департамента нацелена на достижение одной цели, которую каждый осознаёт. Мастер-план показывает всем, а главное, самим чиновникам, что правительство города — не просто набор департаментов, а сплочённый центр принятия долгосрочных решений.
Любые стратегии городского развития, помимо всех перечисленных ранее плюсов, имеют один существенный недостаток — это, собственно, их долгосрочность. Генплан реализовывается почти незаметно, точнее, он скорее подразумевает схему «было — стало». Мастер-план же позволяет увидеть постепенные шаги.
Финансовая напряжённость или финансовый подъём — городу всегда нужны инвестиции и дополнительный капитал. А любому инвестору всегда важно понимать, в какой город он вкладывается. Какие территории будут развиваться, какие сферы будут развиваться? Стоит ли вкладываться в очередной квартал Новой Москвы, если не понятно, появится ли там в ближайшее время метро или школа? И даже если на данный момент инвестор не видит «огромных технопарков» и больших кластеров, стратегический мастер-план может стать для него гарантом развития.
Непосредственное участие мэра в создании мастер-плана меняет его имидж в глазах горожан. Это одна из главных особенностей мастер-плана, подчёркивающая его статус и значение для будущего города. Здесь мэр выступает не только инициатором создания документа, но и гарантом его реализации. А для избирателя на самом деле очень важно понимать, к какому будущему он придёт вместе с этими политиками или управленцами.
А КАК В МОСКВЕ МОЖЕТ БЫТЬ ПРИМЕНИМА ЭТА ИДЕЯ?
Все города-лидеры, входящие в международные рейтинги, имеют двухуровневую систему. На верхнем уровне располагаются стратегии пространственного развития или мастер-планы для города в целом. На втором — документы землепользования, конкретизирующие действия на территориях меньшего размера. Часто между этими двумя этажами существует ещё и прослойка в виде отраслевых схем, затрагивающих вопросы развития транспорта, инженерной инфраструктуры, природных территорий.
Такая схема, в адаптированном виде, может применяться и в Москве. Город будет иметь долгосрочную стратегию, а также детализированные планы развития территорий в перспективе шести лет.
У города должен быть свой инструмент управления будущим. Как его создать? Каким образом применять? И нужен ли он Москве? Читайте в исследовании, подготовленном КБ «Стрелка» для IV Московского урбанистического форума. Приобрести его можно в книжном магазине на «Стрелке», Берсеневская набережная 14, 5А