Полномочия по выдаче разрешений на строительство стали прозрачными
18 июля Президент России подписал Федеральный закон № 224ФЗ, вносящий изменения в Градостроительный кодекс и отдельные законодательные акты Российской Федерации, в частности в ст. 51 «Разрешение на строительство».
Изменения затронули те части ст. 51 ГрК РФ, которые касаются выдачи разрешения на строительство и полномочий соответствующих органов на это.
Как и прежде, разрешение будут выдавать органы местного самоуправления по месту нахождения участка. Однако исключений из этого правила стало больше.
Согласно старой редакции ст. 51 ГрК РФ право выдавать разрешения на строительство на земельных участках, на которые не распространялось действие градостроительного регламента или для которых такой регламент не устанавливался, имели федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ или органы местного самоуправления в рамках их компетенции.
Эти властные структуры выдавали также разрешения на строительство объектов федерального, регионального или местного значения, при размещении которых допускалось изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков.
Теперь полномочия различных органов власти прописаны в ГрК РФ подробно (см. таблицу).
Кто выдает разрешение на строительство в случае осуществления строительства/реконструкции
Вид объекта (объектов)
Местоположение объекта
и другие условия
Кто выдает разрешение
Новая редакция ч. 5 ст. 51 ГрК РФ
Объект капитального строительства
На земельном участке, расположенном в границах ОЭЗ
Федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на управление ОЭЗ
(в настоящее время — Минэкономразвития России)
На участке, предоставленном пользователю недр и необходимом для ведения работ, связанных с пользованием недрами (за исключением работ, связанных с пользованием участками недр, содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых)
Федеральный орган управления государственным фондом недр
Объект использования атомной энергии
Уполномоченная организация, осуществляющая государственное управление использованием атомной энергии
и государственное управление при осуществлении деятельности, связанной с разработкой, изготовлением, утилизацией ядерного оружия и ядерных энергетических установок*
Гидротехнические сооружения первого и второго классов
Устанавливаемые в соответствии с законодательством
о безопасности гидротехнических сооружений
Соответствующий уполномоченный федеральный орган исполнительной власти
Аэропорты, иные объекты авиационной инфраструктуры
Объекты инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования
Посольства, консульства и представительства РФ за рубежом
Объекты обороны и безопасности
Объекты космической инфраструктуры
Объекты, обеспечивающие статус и защиту государственной границы РФ
Объекты, сведения о которых составляют гостайну
Линии связи при пересечении государственной границы РФ, на приграничной территории РФ
Объекты, строительство/реконструкция которых планируется на континентальном шельфе РФ, во внутренних морских водах, в территориальном море РФ, исключительной экономической зоне РФ
Объект культурного наследия
При проведении работ по сохранению объекта затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности такого объекта
Исполнительные органы государственной власти, осуществляющие функции в области охраны культурного наследия
в соответствии с Федеральным законом от 25.06.2002 № 73ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»
Строительство/реконструкция объекта планируется в границах особо охраняемой природной территории (за исключением лечебнооздоровительных местностей и курортов)
Федеральный орган исполнительной власти, орган госвласти субъекта РФ или орган местного самоуправления, в ведении которого находится соответствующая особо охраняемая природная территория, если иное не предусмотрено Федеральным законом от 01.12.2007 № 310ФЗ «Об организации и проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года
в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»
Новая редакция ч. 6 ст. 51 ГрК РФ
Объект капстроительства (линейный объект)
Строительство планируется на территориях двух
и более субъектов РФ, в том числе линейного объекта —на территории закрытого административнотерриториального образования, границы которого не совпадают с границами субъектов РФ;
Планируется реконструкция объекта капстроительства, расположенного на территориях двух и более субъектов РФ, в том числе линейного объекта, расположенного на территории ЗАТО, границы которого не совпадают с границами субъектов РФ
Уполномоченный федеральный орган исполнительной власти
Строительство планируется на территориях двух и более муниципальных образований (муниципальных районов, городских округов). Планируется реконструкция объекта капстроительства, расположенного на территории двух и более муниципальных образований (муниципальных районов, городских округов)
Орган исполнительной власти субъекта РФ
Строительство планируется на территориях двух и более поселений или на межселенной территории в границах муниципального района
Орган местного самоуправления муниципального района
Планируется реконструкция объекта капстроительства, расположенного на территориях двух и более поселений или на межселенной территории в границах муниципального района
*В прежней редакции ст. 51 ГрК РФ за названной организацией также было закреплено данное право.
Отметим, что если ранее никаких, кроме установленных Градостроительным кодексом, исключений из правил выдачи разрешений на строительство органами местного самоуправления не предусматривалось, то теперь законодатель закрепил возможность их пересмотра федеральными законами.
Еще одна важная новелла этого закона — установление порядка пересмотра или прекращения действия разрешения на строительство в случае перехода права на земельный участок или объекты капитального строительства.
В соответствии с внесенными в статью новыми ч. 21.1—21.16 на основании решений уполномоченных на выдачу разрешений на строительство органов власти действие разрешения может быть прекращено в случае:
— принудительного прекращения права собственности и иных прав на земельные участки, в том числе изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд;
— отказа от права собственности и иных прав на земельные участки;
— расторжения договора аренды и иных договоров, на основании которых у граждан и юридических лиц возникли права на земельные участки;
— прекращения права пользования недрами, если разрешение на строительство выдано на строительство, реконструкцию объекта капитального строительства на земельном участке, предоставленном пользователю недр и необходимом для ведения работ, связанных с пользованием недрами.
Такое решение должно быть принято в течение 30 рабочих дней со дня прекращения прав на земельный участок или права пользования недрами.
Решение о прекращении действия разрешения на строительство также будет приниматься при получении уполномоченными органами одного из следующих документов:
— уведомления исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления, принявшего решение о прекращении прав на земельный участок;
— уведомления исполнительного органа исполнительной власти или органа местного самоуправления, принявшего решение о прекращении права пользования недрами.
Однако по общему правилу ч. 21 ст. 51 ГрК РФ срок действия разрешения на строительство при переходе права на земельный участок сохраняется, за исключением вышеперечисленных случаев. В связи с этим в новой ч. 21.5 данной статьи уточняется, что физическое или юридическое лицо, которое приобрело права на земельный участок, вправе осуществлять строительство, реконструкцию объекта капитального строительства на нем в соответствии с разрешением на строительство, выданным прежнему правообладателю земельного участка.
Очень важным новшеством ст. 51 ГрК РФ является урегулирование вопросов использования полученных разрешений на строительство в случаях образования земельных участков в результате объединения или разделения.
Согласно новым ч. 21.6 и 21.7 ст. 51 ГрК РФ при образовании земельного участка путем объединения нескольких земельных участков, в отношении которых или одного из которых было выдано разрешение на строительство, физическое или юридическое лицо, у которого возникло право на такой участок, может осуществлять на нем строительство на условиях, содержащихся в разрешении.
В случае когда образованный участок появился в процессе раздела, перераспределения или выдела земельных участков, в отношении которых было выдано разрешение на строительство, и новый правообладатель сможет воспользоваться таким разрешением, но только у него появится обязанность по соблюдению требований о размещении объекта. Для этого ему будет необходимо получить градостроительный план вновь образованного участка, на котором планируется строительство или реконструкция объекта капстроительства.
Со дня выдачи нового градостроительного плана на один из образованных участков ранее выданный план утрачивает силу.
Для недропользователей также есть важное дополнение — при переоформлении лицензии на пользование недрами новый пользователь вправе осуществлять строительство, реконструкцию объекта капстроительства на земельном участке в соответствии с ранее выданным разрешением на строительство.
Обратим внимание на то, что и физические, и юридические лица, приобретшие право на земельные участки или у которых возникло право на образованный земельный участок при объединении нескольких участков/делении участка, должны письменно уведомить органы, уполномоченные на выдачу разрешений на строительство, о возникшем у них праве и представить копии соответствующих правоустанавливающих документов. Правда, срок для исполнения данной обязанности для них не предусмотрен.
В уведомлении должны быть указаны реквизиты:
— правоустанавливающих документов на приобретенные земельные участки;
— решения об образовании земельных участков, если такое решение принимает исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления;
— градостроительного плана земельного участка, на котором планируется осуществлять строительство, в случае когда вновь образованный участок был получен в процессе раздела, перераспределения или выделения;
— решения о предоставлении права пользованиями недрами и решения о переоформлении лицензии — для недропользователей.
Новые правообладатели копии этих документов могут представить в соответствующие органы одновременно с уведомлением. Если они не будут представлены, то их все равно запросят, только уже не у заявителя, а у соответствующих органов власти. Но если в ЕГРП не окажется сведений о правоустанавливающих документах на земельный участок, копию таких документов будет обязан представить заявитель. Данная норма начнет действовать только с 1 июля 2012 г. Так что заявителям в течение девяти месяцев (с 1 октября 2011 г. до 1 июля 2012 г.) необходимо будет самим представлять копии названных документов. Непредставление заявителем копий документов в течение указанного срока будет являться основанием для отказа в принятии решения о внесении изменений в разрешение на строительство.
На все эти операции уполномоченного органа законодатель отвел только десять рабочих дней. Именно в течение этого срока должно быть принято решение о внесении изменения в разрешение на строительство.
Перечень оснований для отказа во внесении изменений в соответствующее разрешение установлен исчерпывающий. Отказ возможен в трех случаях:
1) при отсутствии в уведомлении реквизитов вышеуказанных документов или отсутствии копии правоустанавливающего документа на земельный участок;
2) изза недостоверности сведений, указанных в уведомлении, об образовании земельного участка;
3) изза несоответствия планируемого размещения объекта капитального строительства требованиям градостроительного плана.
В течение пяти рабочих дней со дня принятия решения о прекращении действия разрешения на строительство или о внесении изменений в него уполномоченные органы должны будут уведомить о нем:
— органы, осуществляющие государственный строительный надзор;
— орган, осуществляющий регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, по месту нахождения земельного участка;
— застройщика — при принятии решения о внесении изменений в разрешение.
Закон вступил в силу со дня его официального опубликования — 22 июля 2011 г., за исключением ч. 21.1—21.16 ГрК РФ, которые начнут действовать с 1 октября 2011 г.
Отметим важный переходный момент, который законодатель оговорил отдельно.
Если разрешение на строительство выдано до вступления в силу Федерального закона № 224ФЗ иными органами власти, чем теперь установлено, такое разрешение признается действительным. Разрешение на ввод в эксплуатацию объекта в таком случае должен будет выдать орган, выдавший разрешение на строительство.
Передача полномочий по выдаче разрешений на строительство
1.6.1. Полномочия на выдачу разрешения на строительство
Согласно ст. 51 ГрК РФ разрешение на строительство (далее — разрешение) представляет собой документ, который подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом, ППТиПМ, при осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства, не являющегося линейным объектом, или требованиям ППТиПМ при осуществлении строительства, реконструкции линейного объекта, а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством РФ. В случае если на земельный участок не распространяется действие градостроительного регламента или для земельного участка не устанавливается градостроительный регламент, разрешение на строительство подтверждает соответствие проектной документации требованиям к назначению, параметрам и размещению объекта капитального строительства на указанном земельном участке.
По общему правилу разрешение выдается по заявлению застройщика органом местного самоуправления по месту нахождения земельного участка, которым утверждается и форма заявления. В отношении отдельных видов объектов капитального строительства и земельных участков форма заявления о выдаче разрешения утверждается в особом порядке .
———————————
Например, соответствующие формы утверждены Приказом Минрегиона РФ от 02.07.2009 N 251 «Об организации работы по выдаче разрешений на строительство и разрешений на ввод в эксплуатацию объектов капитального строительства, указанных в п. 5.1 ст. 6 ГрК РФ, расположенных на земельных участках, на которые не распространяется действие градостроительного регламента или для которых градостроительный регламент не устанавливается, за исключением объектов капитального строительства, в отношении которых проведение государственной экспертизы проектной документации и (или) выдача разрешений на строительство возложены на иные федеральные органы исполнительной власти».
Особый порядок выдачи разрешения специально уполномоченными органами (организацией) предусмотрен для некоторых объектов, в частности:
— объектов космической инфраструктуры;
— гидротехнических сооружений;
— объектов, связанных с использованием недр;
— объектов, связанных с атомной энергией, и т.п.
Например, в случае, если при проведении работ по сохранению ОКН затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности такого объекта, разрешение выдается исполнительными органами государственной власти или органами местного самоуправления, уполномоченными в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны ОКН (п. 5.1 ст. 51 ГрК РФ).
Также особый порядок выдачи разрешения предусмотрен в случае строительства, реконструкции объекта капитального строительства:
— на территориях двух и более субъектов РФ, в том числе линейного объекта на территории закрытого административно-территориального образования, границы которого не совпадают с границами субъектов РФ, — выдается уполномоченным федеральным органом исполнительной власти;
— территориях двух и более муниципальных образований (муниципальных районов, городских округов) — органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации;
— территориях двух и более поселений или на межселенной территории в границах муниципального района — органом местного самоуправления муниципального района.
При этом в силу прямо установленного ГрК РФ запрета не допускается выдача разрешения на строительство при отсутствии утвержденных ПЗЗ, за исключением строительства, реконструкции объектов федерального, регионального, местного значения, а также объектов капитального строительства, расположенных на земельных участках, на которые не распространяется действие градостроительных регламентов или для которых не устанавливаются градостроительные регламенты, а также в иных предусмотренных законом случаях, а также в случае несоответствия проектной документации объектов капитального строительства ограничениям использования объектов недвижимости, установленным на приаэродромной территории.
Кроме того, если земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, предоставлен в аренду для КОТ, выдача разрешения на строительство многоквартирных домов в границах данной территории допускается только после образования земельных участков из такого земельного участка в соответствии с утвержденными ППТиПМ.
С 01.01.2021 перечень устанавливаемых ГрК РФ запретов на выдачу разрешения на строительство дополнится запретом на выдачу разрешения на строительство при отсутствии в Едином государственном реестре недвижимости (ЕГРН) сведений о границах территориальных зон, в которых расположены земельные участки, на которых планируются строительство, реконструкция объектов капитального строительства, за исключением строительства, реконструкции объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения муниципального района и объектов капитального строительства на земельных участках, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются.
Перечень документов, которые должны быть приложены к заявлению о выдаче разрешения, содержится в п. 7 ст. 51 ГрК РФ. Требуемые документы должны содержать необходимую информацию о земельном участке, в том числе ГПЗУ, выданный не ранее чем за три года до дня представления заявления на получение разрешения на строительство , о планируемом строительстве/реконструкции, сведения о застройщике. При этом в случае обращения за выдачей разрешения на строительство, реконструкцию объекта индивидуального жилищного строительства перечень приложений к заявлению намного короче — достаточно представить правоустанавливающие документы на участок, ГПЗУ, выданный также не ранее чем за три года до дня представления заявления на получение разрешения на строительство, схему планировочной организации земельного участка с обозначением места размещения объекта индивидуального жилищного строительства, а также описание внешнего облика объекта индивидуального жилищного строительства в случае, если строительство или реконструкция объекта индивидуального жилищного строительства планируется в границах территории исторического поселения федерального или регионального значения.
———————————
Введение с 1 января 2017 года требования о сроке выдачи ГПЗУ вызвало неоднозначную позицию со стороны органов контроля в сфере строительства. Так, в практике имеются случаи отказа уполномоченного органа в выдаче разрешения на новые очереди строительства. При этом причинами отказа являются превышение 3 лет с момента выдачи ГПЗУ и отсутствие акта субъекта РФ об установлении срока переходного периода. Такая позиция является ошибочной в связи с тем, что новая норма предусматривает выдачу ГПЗУ по другой форме и ее действие не может распространяться на период до вступления нормы в силу. При этом субъект РФ в соответствии с п. 1 ст. 9 Закона N 373-ФЗ может установить срок действия ранее выданных ГПЗУ в пределах от трех до восьми лет с 01.01.2017. Большинство регионов воспользовалось своим правом и установило минимальный трехлетний срок действия старых ГПЗУ (с 01.01.2017 по 01.01.2020).
В случае если строительство или реконструкция объекта капитального строительства планируется в границах территории исторического поселения федерального или регионального значения, к заявлению о выдаче разрешения на строительство может быть приложено заключение органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченного в области охраны ОКН, о соответствии ПД объекта капитального строительства или описания внешнего облика объекта индивидуального жилищного строительства предмету охраны исторического поселения и требованиям к архитектурным решениям объектов капитального строительства, установленным градостроительным регламентом применительно к территориальной зоне, расположенной в границах территории исторического поселения федерального или регионального значения, а в случае строительства объекта в соответствии с типовым архитектурным решением объекта капитального строительства, утвержденным в соответствии с Законом N 73-ФЗ для данного исторического поселения, в заявлении о выдаче разрешения на строительство указывается на такое типовое архитектурное решение. Приложение описания внешнего облика объекта индивидуального жилищного строительства к заявлению о выдаче разрешения на строительство такого объекта не требуется (п. 10.2 ст. 51 ГрК РФ). Некоторые из этих документов в случае их непредоставления застройщиком могут быть запрошены уполномоченным органом в порядке межведомственного взаимодействия при условии их наличия у запрашиваемого органа.
При этом в силу прямого указания п. 10 ст. 51 ГрК РФ не допускается требовать у заявителя иные документы, кроме вышеуказанных.
С 01.09.2017 документы на выдачу разрешения на строительство должны направляться в уполномоченный орган исключительно в электронной форме в случае, если ПД объекта капитального строительства и/или результаты инженерных изысканий, выполненные для подготовки такой ПД, а также иные документы, необходимые для проведения государственной экспертизы ПД и/или результатов инженерных изысканий, представлялись в электронной форме .
———————————
Постановление Правительства РФ от 04.07.2017 N 788 «О направлении документов, необходимых для выдачи разрешения на строительство и разрешения на ввод в эксплуатацию, в электронной форме».
Кроме того, высшим исполнительным органам государственной власти субъектов РФ было рекомендовано в срок до 01.10.2017 принять нормативные правовые акты, устанавливающие случаи направления документов в уполномоченные на выдачу разрешения на строительство органы в электронной форме .
———————————
На 11.01.2018 такой возможностью, в частности, воспользовались правительство Хабаровского края, администрация Краснодарского края, а также Санкт-Петербург.
Уполномоченный орган в течение 7 рабочих дней с момента получения заявления о выдаче разрешения должен рассмотреть его и вынести решение о выдаче разрешения или об отказе в выдаче с указанием причин.
При этом п. 13 ст. 51 ГрК РФ установлен исчерпывающий перечень оснований для отказа в выдаче разрешения: уполномоченный орган отказывает в выдаче разрешения при отсутствии необходимых документов или несоответствии представленных документов требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения ГПЗУ, или в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта требованиям ППТиПМ, а также разрешенному использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации, требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции.
Согласно п. 14 ст. 51 ГрК РФ отказ в выдаче разрешения может быть оспорен в судебном порядке. Анализ судебной практики показывает, что частой является ситуация, когда уполномоченные органы отказывают в выдаче разрешения на строительство, расширительно толкуя приведенные выше положения ст. 51 ГрК РФ и требуя представления непредусмотренных указанными нормами документов (например, акта оценки зеленых насаждений, подлежащих сносу). Анализируя положения п. п. 1, 7, 11 и 13 ст. 51 ГрК РФ, суды делают вывод о том, что перечень оснований для отказа в выдаче разрешения на строительство является исчерпывающим, и отменяют соответствующие решения .
———————————
См.: Определение ВАС РФ от 13.01.2012 N ВАС-17114/11 по делу N А33-1086/2011, решение Арбитражного суда Свердловской области от 29.07.2015 по делу N А60-24733/2015, Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 01.09.2015 N Ф01-3256/2015 по делу N А28-4336/2014, Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 05.04.2016 N Ф04-1045/2016 по делу N А46-9676/2015, Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 26.05.2016 N Ф06-8774/2016 по делу N А55-13170/2015.