Природоохранные зоны: законодательство и ограничения по строительству
Определение, ограничения и возможное использование природоохранных зон регламентируется ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» с принятыми 16 июля 2019 г. изменениями и дополнениями. Согласно действующего нормативного акта, к этой категории относятся земельные и водные участки и воздушное пространство над ними, где расположены объекты с особым культурным, рекреационным, научным или оздоровительным значением.
Категории особо охраняемых объектов и зон
В зависимости от назначения и важности для государства все объекты делятся на несколько категорий (Ст. 94, глава XXVII Земельного Кодекса РФ).
1. Особо охраняемые территории. Включаются земли курортов и историко-культурного значения, природоохранные и рекреационные территории. Порядок перевода в статус таких земель определен Правительством на основе действующих ФЗ. Использование их в других целях строго ограничивается или полностью запрещается ЗК РФ. Это объекты общенационального значения, могут находиться в муниципальной или государственной собственности. В исключительных случаях допускается включение в такие территории земель, находящихся в собственности физических и юридических лиц.
2. Земли природоохранного значения. Имеют не столь жесткие ограничения, как вышеописанные. К ним относится водоохранные территории водоемов и рек, районы нерестилищ рыб, леса с защитными функциями, пастбища и противоэрозионные полосы.
3. Рекреационные земли – участки, предназначенные для отдыха, туризма или спортивных занятий. На них строятся базы отдыха, спортивные сооружения, пансионаты, кемпинги, парки и лесопарки. Особый правовой режим пользования запрещает их выкупать, изымать и продавать. Использование может делаться лишь по согласию собственников или землепользователей, допускается на основе сервитутов. Законодательство запрещает строительство любых объектов, не отвечающих целевому первоначальному назначению.
4. Историко-культурные зоны. К ним относятся некоторые кладбища, земли под памятниками и архитектурными зданиями, объекты археологического значения. В зависимости от расположения и конкретного назначения могут разрешаться отдельные виды производства строительных работ, сельскохозяйственная деятельность запрещается.
5. Особо ценные земельные участки. На их собственников возлагаются обязанности по их поддержанию в первозданном виде, сведения обязательно указываются в земельном кадастре и при регистрации прав на недвижимость. К ним относятся редкие природные ландшафты, геологические образования, ареалы обитания животных или растений из Красной книги РФ.
6. Земли лесного и водного фонда. Используют для восстановления вырубленных или уничтоженных пожарами лесов, для строительства гидротехнических сооружений, Обеспечивающих питьевой водой населенные пункты. Правовые отношения регулируются профильными постановлениями, соответствующими кодексами и нормативными актами.
Порядок перевода природоохранных территорий в другую категорию прописан Федеральным законом и не может изменяться по решению местных органов или отдельных министерств.
Ограничения по строительству в природоохранных зонах
Каждый потенциальный застройщик должен понимать разницу между особо охраняемой природной территорией (ООПТ) и природоохранной зоной. В первой категорически запрещены все виды строительных работ, исключая необходимые случаи в целях государственной безопасности. Во втором случае перечень и жесткость ограничений зависит от степени защиты и технических характеристик возводимых объектов.
Природоохранные участки должны обозначаться специальными информационными табличками, устанавливают их владельцы, в том числе и физические и юридические лица. На них допускаются отдельные виды хозяйственной деятельности с учетом законодательных актов и решений органов местного самоуправления. Свои требования выдвигают Гражданский, Водный и Лесной кодексы РФ.
В большинстве случаев в этих пределах не запрещают проектирование, реконструкцию и строительство жилых и хозяйственных объектов при условии, что все они предусматривают наличие очистных и иных сооружений, обеспечивающих сохранность этих зон. Как обязательное условие нужно согласование с санитарно-эпидемиологическими службами.
Некоторые муниципальные советы устанавливают свои ограничения по ведению хозяйственной и иной деятельности в природоохранных зонах. Застройщики должны получать разрешения и от них, для этого требуется предоставить для ознакомления проект и всю документацию. При несоблюдении режимов поведения в таких зонах на застройщиков может подаваться иск в судебные инстанции, решение зависит от умения сторон доказывать свою правоту.
Встречаются случаи, когда местные власти выводят некоторые земельные участки из границ природоохранной зоны. Перед началом строительных работ застройщик должен самостоятельно проверить законность таких решений. Дело в том, что изменения границ зон можно делать только с согласования с федеральными организациями, при его отсутствии может быть возвращен первоначальный статус со всеми вытекающими ограничительными последствиями. Местные власти свои действия должны согласовывать с:
• соответствующим федеральным органом по охране окружающей среды;
• соответствующим федеральным органом в области государственной безопасности;
Согласованию с вышестоящими федеральными органами подлежат и решения местных исполкомов по созданию природоохранных зон. Муниципальным властям запрещено самовольно менять назначение земли в границах населенных пунктов.
Специфические ограничения в водоохранных зонах
Эти земли имеют большое влияние на санитарное состояние водных объектов общего пользования, в связи с этим облагаются более жесткими требованиями. На территории категорически запрещено применение стойких пестицидов и гербицидов, нельзя устраивать скотомогильники и кладбища, возводить объекты промышленного назначения.
Строительство жилых помещений разрешается в случаях:
• наличия полного комплекса очистных сооружений;
• соблюдения собственником недвижимости существующих санитарных норм;
• прохождение проектной документацией экологической экспертизы.
Потенциальным застройщикам необходимо знать, что природные водные объекты являются собственностью государства и должны гарантировать свободный доступ всех граждан РФ. Контроль выполнения требований осуществляется Росприроднадзором.
Государственный кадастр природоохранных зон
Документация должна отвечать действующим правилам и включать в себя данные о статусе территории, географическом положении, границах, режиме ограничений и т. д. Реестр создается в целях полного учета всех участков, оценки их состояния и контроля изменений, планирования перспектив развития.
Новые изменения в нормативных актах
В целях оптимизации законодательства и устранения искусственных препятствий строительству, Министерство природы разработало официальный документ, в котором существенно послаблены существующие ограничения. В настоящее время он на стадии согласования с федеральными органами, но есть большая надежда о положительном решении. Ведомство настаивает на выдаче разрешений на строительство не только религиозных, социальных и культурных сооружений, но и жилых зданий. Планируется корректировка следующих нормативов.
1. Порядок изменения буферных зон. Касается природных заповедников, министерство планирует уменьшить их до 15 км, а для федеральных природоохранных зон всего до 150 метров.
2. Правила пользования буферными зонами. Теперь предлагается разрешить в них сплошные рубки леса, строительство объектов религиозного, оздоровительного, спортивного и научного назначения. Не запрещается заниматься жилищным строительством с ограничением по высоте домов до 20 м, а плотность застройки земельного участка не может превышать 1% площади.
Кроме того, предполагается легализировать все ранее построенные объекты, расположенные в буферных зонах, но отвечающие современным требованиям. Ранее такие полномочия делегировались органам местного самоуправления, что часто провоцировало коррупционные действия чиновников различного ранга. Министерство надеется, что с принятием новых поправок существенно увеличится объем строительства в буферных зонах и при этом никакого негативного влияния на окружающую среду оказываться не будет.
Возможно ли строительство на особо охраняемой природной территории?
Выбор земельного участка для строительства жилого дома с юридической точки зрения затруднен тем обстоятельством, что в данном процессе недостаточно только лишь проверить чистоту титула продавца на вещь, необходимо еще доподлинно установить режим использования участка в части существующих публичных ограничений.
Стремясь прочь от загрязненных городов, люди тянутся к природе, к красивым пейзажам и девственным лесам, но порой и не подозревают, что приобретение земельного участка здесь может сопровождаться невозможностью строительства на нем.
Особо охраняемые природные территории (сокращенно ООПТ), наверное, одно из самых коварных препятствий, которое может встретиться на пути у добросовестного застройщика.
Понятие ООПТ
В федеральном законе № 33 от 14.03.1995 г. «Об особо охраняемых природных территориях» под ООПТ понимаются:
ООПТ могут иметь федеральное, региональное или местное значение и находиться в ведении государственного или муниципального органа соответствующего уровня.
Учет ООПТ
Официального реестра всех ООПТ нет. Минприроды РФ ведет кадастр только федеральных природных территорий.
Согласно Закону 33-ФЗ в действующей редакции, при принятии решения о создании ООПТ должны быть описаны ее границы с указанием координат характерных точек. В положении о конкретной особо охраняемой природной территории должны быть указаны основные виды разрешенного использования земельных участков, находящихся в ее границах. Подразумевается, что сведения о границах каждой ООПТ должны быть внесены в ЕГРН.
Режим ограничений
Необходимо отметить, что Законом об ООПТ не предусмотрено изъятие в государственную/муниципальную собственность земельных участков, принадлежащих физическим и юридическим лицам. Однако частный собственник, земельный участок которого оказался в границах ООПТ, сталкивается с полным или частичным его изъятием из хозяйственного использования. Очевидно, что перед приобретением такого участка стоит внимательно ознакомиться с существующими ограничениями по его использованию, но главное – необходимо иметь информацию о том, что он находится на территории ООПТ.
С последним часто возникают проблемы. Дело в том, что начали создаваться территории с особым режимом охраны еще в прошлом веке, и при их создании границы описывались текстуально и не всегда определенно. И конечно же, не о всех ООПТ найдутся соответствующие сведения в ЕГРН.
Приведу пример. Законом Волгоградской области от 17.04.1998 года территория Волго-Ахтубинской поймы была признана особо охраняемой природной территорией регионального значения – природным парком. Границы парка были описаны следующим образом: «под Волго-Ахтубинской поймой понимается часть территории Волгоградской области, ограниченной правым берегом реки Волги, левым берегом рукава «Ахтуба» и административной границей между Волгоградской и Астраханской областями. Только в 2010 году администрация Волгоградской области утвердила положение, где имелось более детальное описание границ природного парка. Ну а еще через 6 лет границы данной ООПТ появились в ГКН и стали общедоступны. А в 2012 году на территории парка началось строительство коттеджного поселка «Белая дача». Потенциальные покупатели строящегося жилья проверяли договоры с кооперативом с участием юристов, которые не нашли подвоха в сделке. В 2016 году 30 семей собственников получили иски прокуратуры о сносе домов.
И подобных случаев в судебной практике большое количество. Самое интересное, что в ряде случаев местная администрация находилась в неведении относительно правового режима подконтрольных ей земель и добросовестно выдавала гражданам разрешения на строительство, не обладая соответствующими полномочиями.
К примеру, в Архангельской области прокуратура подала ряд исков в Плесецкий районный суд о признании недействительными разрешений на строительство выданных собственникам земельных участков, находящихся на территории национального парка «Кенозерский». То же произошло и в городе Луга Ленинградской области, где были признаны недействительными разрешения на строительство на территории государственного природного заказника «Череменецкий». При этом земельные участки имели категорию «земли населенных пунктов» и вид разрешенного использования «для ИЖС».
Анализ судебной практики приводит к выводу о неоднозначной позиции судов по вопросу, допускается ли строительство на земельном участке в границах населенного пункта, но на территории ООПТ. Дело в том, что земельный участок не может одновременно иметь категорию «земли особо охраняемых территорий и объектов», одним из видов которой является ООПТ, и в то же время находиться в границах населенного пункта, где могут быть только участки категории «земли населенных пунктов».
И в практике встречаются попытки включить земельный участок в границы населенного пункта, целью которых, по всей видимости, является вывод земель из-под режима ООПТ. Такие попытки, если они не сопровождаются проведением экологической экспертизы, оканчиваются провалом. Суды отменяют незаконные постановления органов исполнительной власти или решения об утверждении/изменении генерального плана.
Примеры тому можно найти в Ярославской, Нижегородской, Тверской и Московской областях. Однако стоит отметить, что включение земельного участка в границы населенного пункта автоматически не должно прекращать действие ограничений по его использованию, поскольку более логичным будет установление предусмотренной ч. 10 ст. 85 Земельного кодекса РФ зоны особо охраняемой территории в составе населенного пункта.
В любом случае, согласно ч. 6 ст. 36 Градостроительного кодекса РФ, градостроительный регламент для земель особо охраняемых природных территорий не устанавливается. Следовательно, наличие правил землепользования и застройки, принятых в отношении такого участка, будет вступать в прямую конкуренцию с режимом его использования, установленным положением об ООПТ.
В 2015 году Конституционный суд РФ в своем определении № 2742-О, сославшись на подпункт «д» п. 2 и пп. «д» п. 1 ст. 15 Закона об ООПТ, применительно к национальным паркам указал на то, что на их территории законом допускается строительство, связанное с обеспечением функционирования населенных пунктов. Для этой цели выделяется зона хозяйственного назначения, где допускается деятельность, направленная на обеспечение жизнедеятельности граждан, проживающих на территории парка.
Именно на данное определение ссылается Вологодский областной суд, допустивший возможность строительства жилых домов на территории города Кириллов в пределах зоны хозяйственного назначения национального парка «Русский север». Однако это пока единственный найденный мною в судебной практике случай, похожий на исключение из правила. Буду признателен, если читатель, которому известны подобные случаи, поведает о них.
Какой же вывод можно сделать из вышеизложенного? Думаю, что не будет лишним при покупке участка под строительство удостовериться в том, что он не находится в пределах особо охраняемой природной территории. Такой риск, хоть он и невелик, но существует.