Не подвел под монастырь
Конституционный суд РФ защитил права собственников земли в границах объектов культурного наследия
Правоприменительная ситуация, потребовавшая проверки на соответствие Конституции РФ, возникла вокруг статьи 57 Земельного кодекса РФ. Статья предусматривает возмещение убытков, причиненных гражданину изменением целевого назначения земельного участка. Однако Ирине Бутримовой суды в этом отказали на том основании, что в ее случае произошло ограничение права собственности «по иным основаниям». Дело в том, что в 2009 году в Савинском сельском поселении женщина приобрела участок для ИЖС, кадастровая стоимость земли на тот момент составляла 5,8 миллиона рублей. А в 2015 году правительство Новгородской области вынесло постановление об утверждении границ зон охраны объекта культурного наследия федерального значения Хутынский Варлаамов монастырь, руины которого датируются XVI веком. Участок Ирины, попавший в их границы, стал «территорией общего пользования» со стоимостью 1 рубль. И на частной земле теперь запрещено не только строительство с изменением габаритов зданий, но даже закладка садов, заслоняющих вид на монастырь.
Позиция высшей юридической инстанции страны обоснована ранее вынесенными решениями КС, поэтому постановление по делу вынесено без проведения публичных слушаний. Прежде всего судьи напомнили, что неприкосновенность права частной собственности является одной из основ конституционного строя России. И хотя государство вправе вмешиваться в подобные отношения, однако любые действия такого рода не должны быть произвольными. При этом охрану объектов культурного наследия тоже следует отнести к конституционным ценностям. Преамбула Основного Закона страны закрепляет уважение к «памяти предков, передавших нам любовь и уважение к Отечеству». Баланс личных и общественных интересов в подобных случаях требует неукоснительного соблюдения «конституционно обоснованных принципов справедливости, разумности и соразмерности».
Статья 35 Конституции РФ требует предварительного и равноценного возмещения в случае принудительного отчуждения имущества для государственных нужд, напомнил КС. Вопрос об основаниях для такого возмещения в связи с ограничениями права собственности на землю устанавливает Земельный кодекс, но ограничения могут быть вызваны как противоправными, так и правомерными действиями органов госвласти. Эти различия в законе не определены, о чем свидетельствуют и отсутствие единообразия в судебной практике, и расхождения во мнении между представителями органов законодательной и исполнительной власти в КС РФ.
С учетом изложенных доводов суд постановил считать положения статьи 57 Земельного кодекса РФ не соответствующими Конституции РФ, поскольку они в случае правомерных действий органов власти «в силу своей неопределенности не позволяют однозначно определить условия возмещения». Федеральному законодателю поручено доработать положения кодекса и связанных с ситуацией нормативных актов. Однако дело Ирины Бутримовой должно быть пересмотрено еще до вступления этих изменений в силу.
Ограничения в использовании и застройке участков в охранных зонах объекта культурного наследия (ОКН)
фото
ОКН федерального значения
ОКН регионального значения
ОКН местного значения
документы
территории ОКН на картах зонирования
границы территории и зон охраны ОКН
границы зон охраны ОКН
границы объединённой зоны охраны ОКН
границы объединённой зоны охраны ОКН
Содержание
Участок в охранной зоне объекта культурного наследия? Нужно изучить требования законов
Владельцы и покупатели зданий, сооружений и земельных участков, расположенных вблизи знаменитых памятников, исторических архитектурных комплексов и парков, достопримечательных и памятных мест, должны знать о том, что использование земельных наделов, их застройка, реконструкция уже существующей недвижимости может проводиться с некоторыми ограничениями. Иногда реализация хотя бы части таких планов полностью запрещается.
Ограничение прав связано с расположением участков по соседству с объектами культурного наследия (ОКН). Они подлежат государственной охране. Над ними ведётся государственный надзор. Организация их защиты и сохранения ОКН является задачей федеральных, региональных и муниципальных властей, а обязанностью собственников недвижимости становится выполнение установленных регламентов.
Вокруг ОКН формируются «особые территории» – режимные охранные зоны, создающие ограничения в использовании и застройке земель. Границы территорий каждого ОКН и его охранных зон определяются при их проектировании.
Зона охраны и защитная зона памятника – это 2 из 28 зон с особыми условиями использования территорий (ЗОУИТ). В составе ЗОУИТ присутствует также охранная зона особо охраняемой природной территории объектов, относящихся к памятникам культуры, оценённым по природным критериям. В их числе:
Перечень «особых зон» представлен в статье 105 Земельного кодекса РФ, введённой федеральным законом «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (№ 342-ФЗ от 03.08.2018). Сведения о таких зонах вносятся в ЕГРН.
После вступления в силу изменений в Градостроительном и Земельный кодексах РФ и новых Правил уведомления владельцев недвижимости о сносе недвижимости, утверждённых Постановлением Правительства РФ № 588 от 13 мая 2019 года, размеры особых зон, условия капитальной застройки земельных участков в ЗОУИТ претерпели существенные перемены.
Некоторые дома, дачи, недостроенные объекты, любые другие строения и сооружения, попавшие в границы ЗОУИТ, в том числе в границы ОКН, установленные до 4 августа 2018 года, могут быть снесены или приведены в соответствие с ограничениями использования участков и объектов, если они оказались внутри вновь установленной зоны.
Застройщики не смогут оформить права на уже построенные объекты по той причине, что строения оказались в охранных зонах. В лучшем случае, оформить права на объекты им удастся только после проведения ряда согласований.
Если недвижимость находится в ЗОУИТ, режим которой запрещает или ограничивает нахождение объектов капитального строительства, то власти обязаны их выкупить. Правообладатели «особых зон» или местные власти в таких случаях должны проинформировать собственников и нанимателей о нарушении закона по электронной или обычной почте, указав в уведомлении:
Сообщение также размещается на официальном сайте органа госвласти или местного самоуправления, принявшего решение об установлении «особой зоны», в других официальных источниках (статья 55 поправок в Градостроительный кодекс).
Собственники «старых» зданий, застройщики объектов, расположенных в ЗОУИТ, получившие разрешение на строительство до 4 августа 2018 года, обязаны подать заявление об установлении или изменении ЗОУИТ в уполномоченные органы до обращения за выдачей разрешения на строительство. Сделать это нужно до 01.01.2022 г. (части 17,18 статьи 26 ФЗ № 342).
Если разрешение на строительство не требуется, то с заявлением необходимо обратиться не позднее 5 дней со дня утверждения проектной документации ( пункты 13 и 15 статьи 106 Земельного кодекса РФ).
Покупателям недвижимости, помимо изучения правоустанавливающих документов, а также сведений ЕГРН, рекомендуется ознакомиться с информацией о ЗОУИТ. Не исключено, что нахождение объекта в охранной зоне ОКН может повлиять на невозможность его использования.
На землях в границах охранной зоны ОКН градостроительные регламенты устанавливают особый вид ограничений градостроительной и хозяйственной деятельности.
В обычной ситуации, когда земельный надел не попадает в охранную зону ОКН, его собственник может возводить на нём жилой дом, производственное или бытовое здание, строение или сооружение, соответствующее целевому назначению и разрешённому использованию участка, с соблюдением требований градостроительного регламента.
При введении режима охранной зоны собственник участка лишается права на его застройку без получения дополнительного разрешения государственного органа власти, занимающегося охраной культурных памятников (КГИОП в Санкт-Петербурге, Департамент по охране и использованию памятников истории и культуры Правительства Ленинградской области, Главное управление культурного наследия Московской области, Комитет по охране объектов культурного наследия Томской области и т.д.).
Выяснить наличие или отсутствие ограничений на участке можно несколькими способами:
Исключить проблемные ситуации при строительстве, реконструкции поможет знание о том, какие именно обременения накладываются на участки, находящиеся вблизи ОКН, какие возможности в их использовании и застройке установлены федеральным и региональным законодательством, а также ПЗЗ, действующими в муниципальном образовании.
Значение объектов культурного наследия
Объекты культурного наследия (ОКН) – значимые для нынешнего и будущих поколений памятники истории и культуры, созданные в ходе исторических событий, происшедших со времени зарождения цивилизации до всех дальнейших этапов её развития.
Их роль и высочайший потенциал, с позиции истории, археологии, искусства, архитектуры, науки и техники, безмерны. Эти подлинники невозместимой ценности представляют всеобъемлющее хранилище достоверной информации о прошлом и грандиозный капитал социальной и духовной культуры общества.
Утраты культурного наследия невосполнимы. Человечеством осознана необходимость его защиты и сохранения.
Российская Федерация является участником международной Конвенции об охране Всемирного культурного и природного наследия, принятой 17 сессией Генеральной Конференции ЮНЕСКО 16 ноября 1972 года.
На 2019 год в России зарегистрированы в ЮНЕСКО 29 объектов:
Не менее исключительную ценность представляют и другие памятники, относящиеся по своей категории к объектам культурного наследия федерального, регионального и местного (муниципального) значения.
Забота об историческом и культурном наследии России является обязанностью каждого гражданина РФ, закреплённой Конституцией РФ (пункт 3 статьи 44). Связана она, в частности, с использованием и застройкой земельных участков, расположенных вблизи ОКН.
Признаки ОКН
Признаки объектов культурного наследия:
Виды объектов культурного наследия
Весь перечень видов объектов культурного наследия представлен в разделе «документы» в правой части этой страницы.
Реестр объектов культурного наследия
Информация об ОКН, их территориях, зонах охраны выкладывается на портале открытых данных Министерства культуры РФ «Сведения из Единого государственного реестра объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации» (ЕГРКН). Этот источник сведений является главным.
Физические и юридические лица могут получить выписку из этого реестра, обратившись в федеральный или региональный орган охраны объектов культурного наследия.
В российских регионах и муниципалитетах ведётся учёт и составляются перечни видов ОКН регионального и местного значения.
Проверить наличие объектов культурного наследия, который, возможно, находится рядом с земельным участком, можно на сайте opendata.mkrf.ru.
Выявленные объекты культурного наследия
Если в историко-культурных памятниках усматриваются признаки объекта культурного наследия, но решение о включении их в реестр ОКН ещё не принято, то они являются выявленными объектами культурного наследия.
Выявленные ОКН наделяются территорией, зоной охраны и режимом использования земель. Они подлежат государственной охране до принятия решения о включении в ЕГРКН или решения об отказе во включении по итогам государственной историко-культурной экспертизы.
Исключение из состава выявленных ОКН может произойти по причине недостоверности сведений о памятнике как о выявленном объекте культурного наследия.
Сохранение и защита объекта культурного наследия
Способы сохранения ОКН основаны на использовании действенных мер, обеспечивающих максимально возможную физическую и визуальную сохранность памятника:
Вокруг ОКН устанавливаются зоны охраны, а в каждой из них – особые режимы использования. Градостроительная деятельность в этих зонах разрешена, но, вместе с тем, ограничена требованиями защиты и сохранения состояния, зрительного восприятия и роли соседа-памятника (ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (№ 73-ФЗ).
Охранные зоны подразделяются на подзоны. Градостроительные регламенты подзон детализируют ограничения в использовании земельных участков и конкретизируют параметры их застройки.
Территория ОКН и территория зоны охраны памятника культурного наследия не идентичны:
Территория ОКН
Территория ОКН состоит из земельного участка, занятого объектом культурного наследия, и сопряжённой с ним и неотделимой от него территории, представляющей историческую среду ОКН, связанную с ним исторически и функционально.
В границы территории ОКН могут входить:
Примечание
Историко-градостроительная среда – это обладающие исторической, градостроительной, архитектурной ценностью элементы исторической застройки и планировки и ландшафта:
Граница территории ОКН
Пределы территории объекта культурного наследия устанавливаются по его историческим границам. При проектировании границ ОКН используются архивные документы (исторические поземельные планы, материалы научных исследований) и учитываются значимость объекта наследия, степень его сохранности и этапы развития.
Разработчиками проектов зон охраны ОКН могут быть:
С одним из примеров проекта охранных зон ОКН можно ознакомиться здесь.
Объект всемирного наследия
Вокруг границ объектов всемирного наследия создаётся буферная зона. Её территория находится вне пределов объекта всемирного наследия. Буферная зона способствует охране, сохранению и управлению, а также поддержанию подлинности и целостности выдающейся универсальной ценности объекта всемирного наследия.
Границы территории ОКН могут не совпадать с границами существующих земельных участков. Они регистрируются в Едином государственном реестре недвижимости (ЕГРН). Внутри территории ОКН могут быть земли и участки, не поставленные на государственный кадастровый учёт.
Земельные участки в границах территорий ОКН относятся к землям историко-культурного назначения. Их правовой режим регулируется федеральным и региональным законодательством, законами и нормативными актами субъектов РФ.
Особенности охраны территорий ОКН
Охрана территорий ОКН подразумевает применение мер, предотвращающих их разрушение или причинение им вреда, и механизма ограничений.
Градостроительные регламенты не распространяются на 2 типа земельных участков в границах территорий ОКН (пункт 4 статьи 36 Градостроительного кодекса РФ):
Градостроительные регламенты территорий исторических поселений и достопримечательных мест устанавливаются в соответствии с законодательством РФ (статья 5 Градостроительного кодекса РФ). Основой регламентов для этих территорий являются правила землепользования и застройки (ПЗЗ), действующие в муниципальном образовании.
Режим территории ОКН. Ограничения
Правовой режим территории ОКН не связан с режимом использования земель в зоне охраны объектов культурного наследия.
В границах территории ОКН не допускается проектирование и проведение различных видов работ, за исключением тех, что направлены на сохранение объекта культурного наследия.
Режим территории ОКН запретительно-разрешительного характера:
Особенности охранных зон ОКН
Охранные зоны ОКН – это территории, в пределах которых устанавливается особый режим использования земель, ограничивающий хозяйственную деятельность.
Цель установления зон охраны ОКН – обеспечение сохранности объекта культурного наследия в его историческом ландшафтном окружении.
Зоны охраны историко-культурного наследия устанавливают ограничения прав собственников недвижимости и застройщиков. Параметры таких зон соответствуют условиям охраны памятника историко-культурного наследия:
Зоны охраны ОКН
Охранная зона ОКН – территория особого регулирования градостроительной деятельности.
В её пределах действуют градостроительные регламенты и особый режим использования земель:
Охранная зона сопряжена с территорией ОКН. Режимный характер охранной зоны обеспечивает сохранность памятника истории и культуры в его историческом ландшафтном окружении.
В охранной зоне ОКН разрешена только регенерация историко-градостроительной или его природной среды.
В отношении исторических зданий это означает, что их восстановление можно выполнять методами реставрации, реконструкции и строительства утраченных ценных качеств исторической среды, включающих
Кроме регенерации, в охранной зоне ОКН разрешены работы по благоустройству территории зоны и устройству наружного освещения, стендов, витрин, относящихся к памятникам.
Новое строительство возможно только в местах исчезнувших зданий. Основным требованием при этом является максимальное приближение планируемых к возведению построек к габаритам и формам первоначальных строений.
Строительство на новом месте допускается в отдельных случаях, при которых обобщается логика и принцип исторического архитектурно-пространственного освоения территории.
Виды зон охраны ОКН. Охранная зона ОЗ
Зоны охраны ОКН подразделяются на следующие виды:
В зависимости от характеристик среды и требований по охране культурного наследия зоны охраны подразделяются на подзоны: ОЗ1, ОЗ2, ЗРЗ-1, ЗРЗ-2, ЗРЗ-3, ЗОЛ.1, ЗОЛ.3 и т.д.
Объединённая охранная зона
Если несколько ОКН расположены рядом друг с другом, для них возможно создание объединённой охранной зоны. Она обеспечивает сохранность всех находящихся на её территории памятников и окружающей среды, их целесообразное использование и благоприятное зрительное восприятие.
В единой зоне охраны могут быть как все 3 вида охранных зон, так и их часть. Состав зон определяется или проектом охранной зоны ОКН, или проектом объединённой охранной зоны объектов культурного наследия.
Границы охранной зоны объектов культурного наследия
Границы охранной зоны ОКН отделяют территорию, за пределами которой градостроительная, хозяйственная или другая деятельность не будет оказывать прямое или косвенное негативное влияние на сохранность памятника истории и культуры в его естественной среде.
Режим использования земель в охранной зоне ОКН
В пределах охранной зоны (ОЗ) вводится особый режим эксплуатации земельных участков и ведения градостроительной деятельности:
1. ограничения по использованию земельных участков
2. ограничение на капитальный ремонт и реконструкцию существующих капитальных объектов (или их частей)
3. запреты:
Исключение в возможности строительства и реконструкции сделано только в отношении линейных объектов.
Типичный пример режима использования земель в охранной зоне (ОЗ) приведён в разделе «документы» в правой части этой страницы.
Зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности (ЗРЗ)
Зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности (ЗРЗ) –застроенная территория за пределами охранной зоны ОКН. Она прилегает к охранной зоне памятника.
В ЗРЗ могут находиться жилые дома, деловая недвижимость и прочая застройка, земельные участки, на которых собственники планируют возведение капитальных объектов.
В ЗРЗ разрешено новое строительство и реконструкция зданий, но исключается возведение вредных объектов, требующих установления санитарно-защитной зоны.
Сведения о зонах регулирования застройки и хозяйственной деятельности на земельных участках вносятся в ЕГРН. Строительство в ЗРЗ согласовывается с органами охраны памятников истории и культуры.
В ЗРЗ все виды строительства регламентируются по следующим параметрам:
Зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности состоит из подзон. В отдельных подзонах ЗРЗ могут быть ограничения на строительство и реконструкцию объектов капитального строительства (ОКС), к которым относятся и жилые дома. Ограничениями в реконструкции зданий являются условия сохранения ОКН и его зрительного восприятия.
Пример
Подзоны ЗРЗ-1, ЗРЗ-2, ЗРЗ-3, ЗРЗ-4, ЗРЗ-5, ЗРЗ-6, ЗРЗ-7, ЗРЗ-8.3 в Санкт-Петербурге
Общий режим в в границах подзон
Для всех видов подзон устанавливаются о собые требования, к примеру, такие:
Типичный пример режима использования земель в ЗРЗ приведён в разделе «документы» в правой части этой страницы.
Зона охраняемого природного ландшафта (ЗОЛ)
Зона охраняемого природного ландшафта (ЗОЛ) – это незастроенные территории с сохранившимся природным ландшафтом, расположенные пределами охранной зоны ОКН.
Режим использования земель в ЗОЛ обеспечивает сохранение и восстановление природного ландшафта, включающего также долины рек, водоёмы, леса и открытые пространства, связанные композиционно с объектами культурного наследия.
Границы ЗОЛ определяются при разработке проекта зоны охраны ОКН. В нём указываются ограничения по застройке и требования к проведению работ. Сведения о ЗОЛ и её границах вносятся в ЕГРН.
Основными ограничениями в ЗОЛ являются:
Исключение в возможности ремонта и реконструкции сделано только в отношении регенерации, восстановления природной, исторической, градостроительной зоны объекта, воссоздания или восстановления его полностью или частично утраченных составляющих элементов.
Обязательные для исполнения требования, обеспечивающие сохранность памятника культуры:
Типичный пример режима использования земель в ЗОЛ приведён в разделе «документы» в правой части этой страницы.
Защитные зоны ОКН
При отсутствии утверждённого проекта охранных зон ОКН для обеспечения его сохранности устанавливаются защитные зоны.
Собственникам земельных участков и объектов капитальной постройки нужно обратить самое пристальное внимание на требования, установленные для этой зоны, прежде всего, на невозможность нового строительства и реконструкцию зданий, при которой планировалось изменение прежних параметров строения.
Такие ограничения не вечны, но, тем не менее, будут действовать в течение всего срока существования защитной зоны, то есть до утверждения проекта охранных зон ОКН.
В границах защитных зон запрещается:
Исключением из запретительных ограничений при строительстве новых ОКС является создание и реконструкция линейных объектов.
Защитные зоны не устанавливаются для следующих ОКН:
У защитной зоны ОКН временный характер действия. Она и установленные ею ограничения возникают с даты вступления в силу решения о включении объекта культурного наследия в реестр и прекращают существование со дня утверждения проекта зон охраны ОКН.
По своим параметрам защитная зона может быть больше предполагаемой зоны охраны. Это приводит к наложению ограничений на земельные участки, которые не будут входить в зону охраны ОКН, но вошли в его защитную зону.
Правила, действующие в защитной зоне охраны более «жёсткие», чем в охранной зоне. Правообладатели земельных наделов или объектов капитального строительства, оказавшихся в зоне защиты ОНК, не смогут заниматься реконструкцией, сносом или строительством зданий до момента установления зон охран, имеющих точные размеры.
Размеры границ защитных зон зависят от нескольких параметров:
Размеры границы защитной зоны ОКН
Региональный орган охраны ОКН вправе изменить расстояние, на котором устанавливается защитная зона, на основании заключения историко-культурной экспертизы.
Особенности защитных зон отражены в статье 34.1 ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации».
Ответственность за нарушение режимов охранных зон ОКН
Меры ответственности физических лиц за нарушение требований законодательства об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации изложены в статье 7.13 Кодекса РФ об административных правонарушениях (КоАП).
Нарушение режима использования земель в границах территорий ОКН или несоблюдение ограничений, установленных в границах зон охраны ОКН влечёт наложение административного штрафа:
Действия, совершённые на территория объектов культурного наследия или в их зонах охраны в отношении:
влекут наложение административного штрафа:
Нарушение требований к архитектурному решению объекта капитального строительства, установленных градостроительным регламентом в границах территории исторического поселения, влечёт наложение административного штрафа: