Фукуяма Ф. Строительство государств: пособие для начинающих
Источник: Россия в глобальной политике, 24 июня 2004 г.
Прецеденты, подобные тем, что были созданы в Ираке, имели место и раньше. Наиболее наглядным примером является американская интервенция в Панаме в 1989 году, когда ущерб от грабежей и беспорядков, продолжавшихся несколько дней, составил миллиарды долларов. Могла ли администрация Буша, будь она более дальновидной, предотвратить широкомасштабный хаос в Ираке?
«Я не думаю, что наши войска следует использовать для так называемого национально-государственного строительства. Полагаю, они должны быть задействованы, чтобы сражаться и выиграть войну» (Джордж Буш, 11 октября 2000 г.).
«Мы собрались здесь в тот момент, когда вся нация и весь цивилизованный мир переживают критический период своей истории. Часть страниц этой истории была написана до нас, остальные напишем мы. Восстановление Ирака потребует основательных усилий многих наций, в том числе и нашей: мы пробудем в Ираке столько, сколько потребуется, и ни днем дольше» (Джордж Буш, 26 февраля 2003 г.).
Превращение Джорджа Буша из кандидата, обладающего устойчивым предубеждением против национально-государственного строительства, в президента, который берется написать историю мятежной части планеты, — одна из самых ярких иллюстраций того, как изменилась политика США под влиянием терактов 11 сентября. При Буше-младшем Соединенные Штаты взяли на себя ответственность за стабильность и политическое развитие двух мусульманских стран — Афганистана и Ирака. Очень многое теперь зависит от нашей способности не просто выигрывать войны, а и помогать строить самодостаточные политические институты демократии и крепкие рыночно-ориентированные экономики. Причем не только в указанных двух странах, но и на Ближнем Востоке в целом.
Консерваторы никогда не одобряли так называемых «гуманитарных интервенций», предпринятых в 1990-е годы, в частности, в Сомали, на Гаити, в Боснии, Косово и Восточном Тиморе. Либералов же так и не убедили доводы администрации Буша в пользу вторжения в Ирак. Однако за последние 15 лет США либо в целях защиты прав человека, либо из соображений безопасности неоднократно осуществляли интервенции и после окончания холодной войны в среднем примерно раз в два года предпринимали очередную попытку построить какое-то государство. Мы долго отнекивались, но отныне это является фактом. А нам бы следовало освоиться с возложенной на себя миссией, потому что почти наверняка еще не раз появится повод для национального строительства.
Критики этого вида деятельности доказывают: если под ним понимать создание или воссоздание всей совокупности культурных, общественных и исторических связей, объединяющих людей в нацию, то извне этого никогда не получится. На самом деле речь идет о строительстве государства как действующего аппарата, то есть о создании или укреплении таких государственных институтов, как армия, полиция, судебные органы, налоговые службы, центральные банки, система здравоохранения, образования и т. п.
Этот процесс включает в себя две четко разграниченные фазы, и обе — критические. Первая предполагает принятие мер по стабилизации, оказание гуманитарной помощи и ликвидацию последствий катастроф, восстановление инфраструктуры и запуск экономической машины. Вторая фаза разворачивается вслед за завершением процесса стабилизации и предполагает создание самостоятельных политических и экономических институтов, которые в конечном счете позволят обеспечить компетентное демократическое управление и будут способствовать экономическому росту.
Содержание первой из обеих фаз не вызывает вопросов. Несмотря на сопряженные с этой фазой трудности, ее выполнение вполне в пределах возможностей как Соединенных Штатов, так и мирового сообщества в более широком масштабе. (Агентство США по международному развитию, USAID, имеет весьма неоднозначную историю поддержки долговременного экономического роста, но при этом вполне эффективно занимается доставкой гуманитарной помощи.) Вторая фаза, переход к самостоятельному развитию, представляет собой куда более серьезную проблему, а в долгосрочной перспективе она выглядит гораздо более важной. Ключевым здесь является слово «самостоятельное»: до тех пор пока пришедшие извне силы не будут способны оставлять после себя стабильные, легитимные, относительно некоррумпированные государственные институты местного происхождения, они не могут надеяться на возможность «красивого ухода».
Отсутствие дара предвидения
Какие уроки на долгосрочную перспективу мы можем извлечь из накопленного Америкой на сегодняшний день опыта реконструкции в Ираке? Администрацию Буша сурово критиковали за отсутствие адекватного планирования на послевоенный период, но не следует забывать, что национально-государственное строительство по самой своей сути трудноосуществимо. Неожиданный поворот дела не обязательно следствие сбоя в планировании — ведь запастись готовыми решениями проблемы на все случаи жизни невозможно.
Прецеденты, подобные тем, что были созданы в Ираке, имели место и раньше. Наиболее наглядным примером является американская интервенция в Панаме в 1989 году, когда ущерб от грабежей и беспорядков, продолжавшихся несколько дней, составил миллиарды долларов. Могла ли администрация Буша, будь она более дальновидной, предотвратить широкомасштабный хаос в Ираке?
Возможно. Одним из последствий решения осуществить вторжение очень малыми силами (около 150 тысяч солдат) явилось то, что после завершения основных боевых операций наличного воинского контингента оказалось просто недостаточно, чтобы контролировать всю территорию страны. Чтобы решить эту проблему, нужно было наводнить страну войсками. Однако слишком хорошо известно, что боевые подразделения не готовы действовать в условиях гражданских беспорядков и выполнять полицейские функции, нередко они усугубляют ситуацию жестким применением силы. США не располагают специально предназначенными для таких целей общенациональными полицейскими силами. Единственным вариантом выхода из положения после завершения боевых действий мог бы быть ввод миротворческих или полицейских частей вроде итальянских карабинеров, канадских миротворческих подразделений или испанской гражданской гвардии.
Однако не будем спешить с выводом о том, что многосторонний подход мог бы предотвратить грабежи в Ираке. Вспомним, что прежние международные операции по вводу полицейских сил на Гаити, в Сомали, Боснию, Косово были слабо организованы, а сами части — плохо укомплектованы и в большинстве случаев прибывали слишком поздно, когда наиболее острая необходимость в них уже отпала. Маловероятно, чтобы неповоротливые международные силы полиции могли сколько-нибудь более существенно изменить ход событий. Итальянцы в конце концов послали в Ирак своих карабинеров, но те прибыли уже после того, как повальное мародерство пошло на убыль.
Как показывает исследование, проведенное недавно RAND Corporation, в результате предпринятых Америкой за последние 15 лет попыток национально-государственного строительства накоплен значительный опыт решения связанных с этим организационных проблем. Но администрация Буша не сумела воспользоваться накопленным опытом. Наиболее серьезные ошибки в планировании связаны с тем, что организация по послевоенному восстановлению была учреждена в последнюю минуту, что ее не наделили достаточными полномочиями и весь контроль за ее функционированием передали Пентагону, который оказался неспособным к выполнению возложенной на него задачи. В результате эта организация вместо того, чтобы развернуть работу сразу после завершения основных боевых операций, тратила драгоценные недели и месяцы на создание собственной инфраструктуры.
Примерно в августе 2002-го президент Буш подписал приказ, согласно которому был запущен весь механизм военного планирования в связи с предстоящей войной, а к концу года американские войска начали прибывать в район Персидского залива. Но лишь 20 января прошлого года на генерал-лейтенанта в отставке Джея Гарнера были возложены обязанности по координированию работы только что созданного Бюро по восстановлению и гуманитарной помощи (ORHA). У него оставалось меньше двух месяцев для объединения усилий различных американских агентств по планированию, перед тем как 17 марта ORHA было передислоцировано в Кувейт и начались военные действия. В конце января шесть сотрудников ORHA располагались в одном из не оборудованных телефонной связью офисов Пентагона, а всего три месяца спустя в штате ORHA числилось более 700 человек — по любым стандартам впечатляющее достижение институционального строительства. Тем не менее без ответа остается вопрос: коль скоро Госдепартамент, USAID, ЦРУ и Военный колледж сухопутных сил провели детальную разработку планов на послевоенный период, почему же администрация президента не озаботилась сведением воедино их рекомендаций, как только начался процесс планирования военных действий?
Далее, возникла серьезная проблема с субординацией. Гарнер, возглавлявший гуманитарную деятельность в Курдистане после войны в Заливе, был трехзвездным генералом в отставке и потому не мог отдавать приказы четырехзвездному главе Центрального командования вооруженными силами (CENTCOM) Томми Фрэнксу. В середине мая Гарнера сменил высокопоставленный сотрудник международного ведомства в ранге посла, специалист по борьбе с терроризмом Пол Бремер, возглавляющий сейчас Временную коалиционную администрацию, созданную взамен ORHA. Бремер — это более заметная фигура. Он пользовался широкой известностью в политических кругах Вашингтона и был там своим человеком, обладавшим гораздо большим авторитетом, чем Гарнер.
К несчастью, общественность восприняла отставку Гарнера как следствие его спорадических и неорганизованных попыток наладить восстановительный процесс. На самом деле, если учитывать обстоятельства, он проделал потрясающую работу. Администрация Буша с самого начала планировала заменить Гарнера более заслуженным и видным руководителем — так почему же Бремер или другой человек того же калибра не был назначен на эту должность еще до начала войны?
Администрация ссылается на то, что осенью 2002 года не имела возможности заниматься вопросами послевоенного планирования, поскольку в то время еще только добивалась одобрения войны мировым сообществом. Однако в этом утверждении сквозит лицемерие. Президент ясно дал понять, что будет действовать с одобрения или без такового со стороны мирового сообщества, и отправил в Персидский залив войска, не дожидаясь решения ООН. А ведь эти приготовления, как железнодорожные расписания фон Мольтке в июле 1914-го, нельзя было взять и отменить. На самом же деле причиной запоздалого планирования и слабости руководства была разразившаяся осенью 2002 года серия межведомственных войн.
Фукуяма ф строительство государств пособие для начинающих
Governance and World Order in the Twenty-First Century
Посвящается Марти Липсету
Построение сильного государства заключается в создании новых правительственных учреждений и укреплении существующих. В этой книге я показываю, что построение сильного государства — одна из наиболее важных проблем мирового сообщества, так как слабость и разрушение государств служит источником многих наиболее серьезных мировых проблем: от бедности до СПИДа, наркотиков и терроризма. Я также показываю, что, в то время как мы много думаем о государственном строительстве, существует огромное количество вещей, которые мы все еще не понимаем, особенно — как переносить сильные структуры в развивающиеся страны. Мы знаем, как транспортировать ресурсы через международные границы, но правильное функционирование общественных учреждений требует определенного менталитета населения и осуществления сразу всего комплекса мер, иначе оно будет встречать сопротивление. Нам потребуется внимательно рассмотреть множество различных соображений и исследований в этой области.
Та мысль, что в фокусе нашего внимания должно быть построение сильного государства, а вовсе не ограничение и уменьшение его функций, может показаться кому-то порочной. Преобладающими тенденциями в мировой политике в минувшие тридцать лет были, наряду с прочим, критика «больших правительств» и попытка сместить активную деятельность с государственного сектора к частным рынкам или гражданскому обществу. Но слабые, некомпетентные или несуществующие правительства являются источником серьезных проблем, особенно в развивающемся мире.
Например, в результате эпидемии СПИДа в Африке инфицировано свыше 25 млн. человек, что в будущем приведет к ошеломительным людским потерям. Со СПИДом можно бороться, как это делается в развитых странах, где есть мощные противовирусные препараты. Особенно подчеркивается необходимость того, чтобы обеспечить общественное финансирование противоспидовой медицины или обязать фармацевтические компании продавать их продукцию в Африке и странах третьего мира по низким ценам, в более дешевых формах. И хотя заметная часть проблем борьбы со СПИДом — вопрос ресурсов, другой ее важный аспект — способность правительства осуществлять программы здравоохранения. Противовирусные мероприятия не только дорогое удовольствие, их еще и сложно проводить. В отличие от лекарств, справляющихся с болезнью за короткий промежуток времени, курсы антивирусной терапии сложны в реализации и продолжительны по времени, а последующее нарушение режима способно значительно ухудшить эпидемиологическую обстановку, позволяя вирусу иммунодефицита мутировать и развивать стойкость к лекарственному препарату. Для эффективности прилагаемых усилий требуется мощная общественная инфраструктура, просвещенность общества и контроль над эпидемиологической обстановкой в некоторых регионах. Даже при наличии достаточных ресурсов имеется недостаток инфраструктурных возможностей для борьбы с болезнью во многих африканских странах на юге Сахары (хотя в некоторых из них, например, в Уганде, дела обстоят значительно лучше, чем в других). Таким образом, в деле борьбы с эпидемиями в проблемных странах нужно развивать возможности инфраструктур для эффективного использования тех ресурсов, к которым они могут иметь доступ.
Эта книга состоит из трех основных частей. Первая дает аналитическую базу для изучения множества аспектов «государственности» — это и функции, и возможности, и основы легитимности правительств. Благодаря этой базе станет понятно, почему в большинстве развивающихся стран государственный аппарат скорее слабый, чем сильный. Вторая часть рассматривает причины слабости государства, особенно, почему не может быть науки общественного администрирования, несмотря на недавние усилия экономистов ее создать. Этот недостаток резко ограничивает возможность сторонней помощи в усилении государственной мощи страны. В заключительной части обсуждаются международные аспекты государственной слабости: как государственная слабость ведет к нестабильности, как размывает принципы суверенитета в интернациональной системе и как проблемы демократической легитимности на международном уровне выходят на первое место в споре между Соединенными Штатами, Европой и другими развитыми странами.
В основу этой книги положен курс лекций, прочитанных мной в Корнельском университете (Итака, штат Нью-Йорк) с 18 по 21 февраля 2003 г. Я очень благодарен Корнельскому университету, ставшему в последний год обучения моей альма-матер, и его прежнему президенту Хантеру Роулингсу за приглашение вернуться и прочитать этот престижный курс. Я особенно благодарен Виктору Ни с кафедры социологии Корнельского университета за поддержку в организации этого цикла лекций. Виктор также пригласил меня участвовать в работе недавно созданного Центра изучения экономики и общества. Я равно признателен ассоциированному директору Центра Ричарду Сведбергу.
Третья глава отчасти представляет собой компиляцию лекции в честь Джона Бонитона, прочитанной в августе 2000 г. в Мельбурне, Австралия, и лекции в честь сэра Рональда Троттера, прочитанной тогда же в Веллингтоне, Новая Зеландия.
Я благодарен Центру независимых исследований и его директору Грегу Линдси, а также Роджеру Керру и Кэтрин Джадд из новозеландского делового круглого стола, которые помогли мне и моей семье с поездкой в эти части света. Оуэн Харрис, последний редактор «Национальный выгоды», снабдил эту лекцию неоценимыми комментариями.
Многие идеи этой книги заимствованы из курсов сравнительной политики для студентов Школы общественной политики в университете Джорджа Масона, которые на протяжении нескольких лет я вел вместе с Сеймуром Мартином Липсетом. За эти я годы очень многому научился у Мартина Липсета, и эта книга посвящена ему.
Я получил ценные комментарии и советы от ряда друзей и коллег, среди них — Роджер Лидс, Джессика Эйнхорн, Фред Стар, Энцо Грилли, Майкл Мандерблаун, Роберт Клитгаард, Джон Икенбери, Майкл Игнатьефф, Питер Бетке, Роб Чейз, Мартин Шефтер, Джереми Рабкин, Брайн Леви, Кэрри Хэмел, Лиза Вуликангас, Ричард Паскале, Чет Крокер, Грейс Гуделл, Марк Плетнер, Карен Макоурс.
Часть лекций, легших в основу эта книга, читались в Межамериканском банке развития и в Агентстве международного развития Соединенных Штатов (USAID). Мне приятно поблагодарить Энрике Иглесиаса, президента IDB, и Энн Филлипс из бюро Политики и координации программ USAID за то, что это стало возможным. Кроме того, эти материалы были представлены на суд специалистов в Центре Миллера университета Виргинии, и в Гарварде в Центре Карра в школе правительственного управления имени Кеннеди, в Трансатлантическом центре в SAIS (Школе перспективных международных обучений), в школе [гражданских и общественных дел] Максвелла Сиракузского университета и в Германском фонде Маршалла.