Кто такой заказчик-застройщик?
В нормативных документах различных уровней даётся определение и заказчика, и застройщика. Но с границами этих понятий и функциями соответствующих им лиц возникают сложности. Не все законодательные источники одинаково определяют роль застройщика, а в некоторых из них такая фигура вообще не рассматривается. Кроме того, функционально застройщик может брать на себя функции заказчика. Всё это приводит к тому, что часто функции заказчика-застройщика сливаются. Однако подобное соединение возможно не всегда.
Содержание статьи
Так «Положение о заказчике при строительстве объектов для государственных нужд», действующее в России с 2001 года, отменяет прежде действующее «Положение о заказчике-застройщике» от 1988 года и регламентирует функции, права и обязанности отдельно фигуры заказчика, хотя определение застройщика в данном нормативном документе тоже присутствует. Поэтому при строительстве объектов не для государственных нужд и в случаях, когда заказчик и застройщик как два разных хозяйствующих субъекта вступают между собой в деловые отношения, требуется определить чёткую разницу между ними.
Распределение ролей, согласно нормативным документам
Вопрос определения разницы между функциями различных субъектов в строительстве сводится не только к созданию наиболее эффективной модели работы на проекте. (Хотя типизированный опыт и наработанные схемы взаимодействия упрощают деятельность участников и помогают избежать множества ошибок). Решение вопроса с определением границы прав и ответственности важно при ведении хозяйственных споров. И поскольку судебные органы, выносящие решения, будут в своём выборе ориентироваться на положения нормативных документов, следует обратиться к первоисточникам.
Федеральные законы
Различные Федеральные законы касаются разных аспектов деятельности застройщика.
Требования законов нашли отражения в различных кодексах и положения, действующих на территории России. ФЗ 372 «О внесении изменения в Градостроительный кодекс РФ…» также уточняет понятие застройщика и связанного с ним технического заказчика.
Градостроительный кодекс
Застройщик, согласно Градостроительному кодексу РФ в редакции 2016 года, – это физическое или юридическое лицо, обеспечивающее строительство, капитальный ремонт, реконструкцию, инженерные изыскания и подготовку для этого проектной документации на принадлежащем ему (застройщику) земельном участке или на участке иного правообладателя. К последним относятся правообладатели, которым были переданы полномочия государственного или муниципального заказчика на строительство.
В случае подобной передачи полномочий объём функций застройщика и государственного заказчика пересекаются. При этом Кодекс в определении устанавливает ряд формальных ограничений к строительству на участке иного правообладателя, то есть, в определении говорится:
С июля 2017 года в пункт п. 16, ст. 1 Кодекса на основании ФЗ 372 вносятся изменения. В частности указывается, что застройщик имеет право передать свои функции техническому заказчику (если эти функции предусмотрены законодательством о градостроительной деятельности).
В Кодексе ни понятийно, ни функционально не разводятся термины «застройщик» и «заказчик». При этом отделяется понятие «технический заказчик». В редакции до июля 2017 года техническим заказчиком могло быть как юридическое лицо, так и физическое лицо, которое действовало бы на профессиональной основе. Начиная со второй половины 2017 года, техническим заказчиком может быть только юридическое лицо, которое уполномочено застройщиком. От имени застройщика технический заказчик может заключать договоры:
Кроме этого, технический заказчик утверждает проектную документацию и сам подписывает документы, которые нужны для получения разрешений на ввод в эксплуатацию.
Важно, что функции технического заказчика, согласно этой редакции, могут быть только у члена саморегулируемой организации в соответствующих этому областях инженерных изысканий, проектирования, строительства, реконструкции, капремонта объектов капстроительства. Однако предусмотрены некоторые исключения, когда членство в саморегулируемых организациях не требуется (ст. 47, п. 2.1, ст. 48, п. 4.1 ст. 52, п. 2.2).
Гражданский кодекс
В Гражданском кодексе при описании отношений с участниками строительного процесса используется понятие «заказчик». Здесь заказчик представляет собой одну из сторон договора подряда, которая даёт задание другой стороне договора подряда – подрядчику – и обязуется принять результат труда и оплатить работу (ст. 702).
Этот же Кодекс в части исполнения договора строительного подряда дополнительно обязует заказчика своевременно предоставить земельный участок для строительства (ст. 747, п.1). Кроме того, заказчик должен (согласно договору подряда) передавать подрядчику в пользование здания, необходимые для проведения работ, обеспечивать грузоперевозку в его адрес, подвести паро- и водопровод, электроснабжение (ст. 747. п. 2).
В данной статье описывается обязанность, которая основана на том, что:
Исходя из этого, здесь фигуру заказчика следует отождествлять с фигурой застройщика, как субъекта градостроительной деятельности. В практике строительной деятельности к такому лицу применимо наименование заказчика-застройщика.
Положение о заказчике
«Положение о заказчике при строительстве объектов для государственных нужд» утверждено постановлением Госстроя РФ в 2001 году. Помимо регламентирования функций, прав и ответственности заказчика, Постановление фигурам заказчика и застройщика даёт два отдельных определения:
Принципиальными отличиями здесь становятся три параметра:
Из этого следует, что, если юридическое лицо, владеющее участком земли (собственность или аренда), примет решение о реализации программы строительства и одновременно с этим самостоятельно займётся реализацией проекта, то роли застройщика и заказчика соединяться в одном и том же субъекте, что даст формальное право называть такое лицо заказчиком-застройщиком. Если же какое-либо из условий не соблюдается (например, субъект является физическим лицом), то в правовой обоснованности такого совмещённого наименования возникают сомнения.
С учётом того, что в Градостроительном кодексе (ред. 2016 г) застройщик определяется и как физическое, и как юридическое лицо, вопрос в этой части характеристики субъекта следует передавать на рассмотрение судебных органов в случае возникновения по этому поводу хозяйственного спора.
Аналогичные Положения и их роль в установлении терминологии
Частично путаницу в вопрос о границах полномочий и функций заказчика-застройщика вносит существование в русскоязычном пространстве интернета действующего и сейчас положения о заказчике-застройщике, которое сохранило сходное наименование документа, утратившего силу в России с 2001 года. Такое Положение, например, действует в Казахстане. В этом государственном нормативе, помимо прочих, представлены определения заказчика-застройщика в одном лице, государственного заказчика – в другом:
Часто на российских форумах именно это определение заказчика-застройщика (в сокращённом виде) приводится в качестве доказательства в спорах о единстве ролей субъекта. Однако, с правовой точки зрения, некорректно использовать законодательство Республики Казахстан в рассмотрении вопросов, связанных с российскими правовыми нормами.
Кроме того, с той же правовой точки зрения, некорректно приводить в качестве доказательств нормы устаревших документов (например, Положение 1988 года о заказчике-застройщике) или определения, данные в различных словарях и справочниках. Такие источники приемлемы для личного ознакомления с вопросом, но при вынесении хозяйственных споров в правовую область они носят рекомендательный, а иногда и спорный характер (если автор справочной статьи выражает в ней своё частное мнение). Обязательный же характер приобретают только те понятия, которые утверждены законом и расшифрованы в текстах с помощью предписаний.
Особняком в решении вопроса о терминологии стоит не правовое, а обывательское использование терминологии в строительной деятельности (которое нередко оказывается очень близким к законодательно установленным понятийным нормам). Так, в обыденной практике строительства негосударственных объектов для определения субъекта термином «заказчик-застройщик» обычно достаточно, чтобы организация имела участок земли и, решив построить на нём объект, сама занялась реализацией строительства. Нередко в подобных случаях, такая компания берёт на себя ещё и функции генерального подрядчика, осуществляя полный контроль всех строительных процессов, самостоятельно проводя работы и/или привлекая субподрядные организации. Если при этом компания инвестируют в строительство собственные средства, то к перечисленным ролям добавляется ещё и роль инвестора.
Совмещение функций на строительстве даёт сложные конструкты, при которых заказчик может быть одновременно инвестором и застройщиком, а подрядчик – и застройщиком, и генеральным подрядчиком и субподрядчиком и т.д. В целом, в обыденном восприятии имеет место приоритет функции над правовыми тонкостями. Однако, поскольку законодательство регламентирует фактические реалии живых процессов, происходит частичное или полное совпадение обыденной и правовой точек зрения на данный вопрос.
Функции застройщика строительного процесса
С учётом изменений, вносимых в Градостроительный кодекс, лицом, которое осуществляет строительство, может быть застройщик либо индивидуальный предприниматель или юридическое лицо, которое заключило договор строительного подряда. Застройщик по договору подряда может осуществлять строительство, если он состоит в саморегулируемой организации в советующей области строительства, реконструкции, капремонта, как и привлекаемые на отдельные этапы строительных работ юридические лица или индивидуальные предприниматели. Такие лица могут привлекаться как застройщиком, так и техническим заказчиком.
Поскольку функционально заказчики и застройщики и на практике и нормативных документах часто отождествляются, можно рассмотреть объём задач данной фигуры в строительстве в целом.
К основным функциям застройщика-заказчика относятся:
Сложный сценарий современного строительного процесса с размыванием границ классических структур и сценариев приводит к частичному совмещению некоторых функций инвесторов, заказчиков, застройщиков, генподрядчиков и субподрядчиков.
Участники инвестиционного процесса в сфере строительства
Наверняка каждый, кто сталкивался с капитальным строительством, не раз слышал такие понятия, как инвестор, застройщик, заказчик, технический заказчик (техзаказчик), строительный контроль (стройконтроль, технадзор), авторский надзор. Однако, даже задав вопрос опытному начальнику договорного отдела: «Кто все эти люди?», вы скорее всего получите непонятный ответ. Например, что «заказчик нанимает генподрядчика». Конечно, тот, кто так отвечает, знает, что лукавит. Потому что Заказчик как сторона по договору генподряда и заказчик как участник строительства это совершенно не одно и то же, хотя зачастую это одно и то же лицо (как правило — юридическое).
Итак, для тех, кого вышеназванный парадокс не испугал (а дальше всё будет ещё парадоксальнее), предлагаю в начале ознакомиться с определениями. А затем с вытекающими из этих определений следствиями и сложностями. Как настоящими, так и мнимыми. При просмотре определений стоит обратить внимание на то, что они взяты из разных источников. К сожалению, отсутствует единый закон или кодекс, в котором эти определения были бы сведены воедино. Что и является, зачастую, причиной непонимания кто из участников процесса строительства выполняет те или иные функции. Начнем с основного — деньги.
Инвесторы осуществляют капитальные вложения на территории Российской Федерации с использованием собственных и (или) привлеченных средств в соответствии с законодательством Российской Федерации. Инвесторами могут быть физические и юридические лица, создаваемые на основе договора о совместной деятельности и не имеющие статуса юридического лица объединения юридических лиц, государственные органы, органы местного самоуправления, а также иностранные субъекты предпринимательской деятельности.
(Федеральный закон от 25.02.1999 N 39-ФЗ (ред. от 26.07.2017) «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений», ст. 4, п. 2).
Если сформулировать «своими словами», то инвестор — это участник строительства, который финансирует, оплачивает весь процесс. Инвесторов может быть несколько. В этом случае они называются соинвесторами и заключают договор соинвестирования или каким-либо иным образом оформляют свои отношения. Суть действий инвесторов — вложить деньги в строительство объекта с целью впоследствии данный объект продать (жилые дома, доли в жилых домах), либо эксплуатировать (торговые центры, заводы).
Заказчики — уполномоченные на то инвесторами физические и юридические лица, которые осуществляют реализацию инвестиционных проектов. При этом они не вмешиваются в предпринимательскую и (или) иную деятельность других субъектов инвестиционной деятельности, если иное не предусмотрено договором между ними. Заказчиками могут быть инвесторы.
Заказчик, не являющийся инвестором, наделяется правами владения, пользования и распоряжения капитальными вложениями на период и в пределах полномочий, которые установлены договором и (или) государственным контрактом в соответствии с законодательством Российской Федерации.
(Федеральный закон от 25.02.1999 N 39-ФЗ (ред. от 26.07.2017) «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений», ст. 4, п. 3).
Уже на этом моменте возникают сложности. Человеку со стороны кажется странным, что инвестор зачем-то нанимает какого-то заказчика, вместо того, чтобы нанимать бригаду строителей. И наоборот, опытному строителю, которому однако не довелось заниматься договорной деятельностью, непонятно как заказчиком может быть инвестор. Рассмотрим вначале случай, когда заказчик и инвестор — разные лица. В этом случае человек с деньгами нанимает человека, имеющего возможность что-то построить. Для этого инвестор заключает с заказчиком договор на выполнение функций заказчика, а также делегирует ему функции распоряжения капвложениями (своими средствами). Чаще всего такая схема реализуется когда заказчик самостоятельно находит инвестора для своего проекта, а инвестор считает проект подходящим для того, чтобы вложить в него свои деньги и получить прибыль. Кроме того данная схема часто используется при частичном привлечении кредитного финансирования в банках. В этом случае именно заказчик становится заемщиком в банке, что позволяет ему аккумулировать деньги как инвесторов так и банка.
Обратная ситуация, когда заказчиком является сам инвестор, возникает чаще всего когда действующему предприятию необходимо построить дополнительные мощности, или новый филиал. Получается, что такое предприятие одновременно и инвестор (вкладывает свои средства для получения прибыли) и заказчик (реализует инвестпроект).
Для более глубокого понимания как устроен инвестиционный процесс, что такое инвестиционный проект и т. п. настоятельно рекомендуется прочитать Федеральный Закон 39-ФЗ, указанный в определениях выше.
Следующее определение, уже из другого документа — Градостроительного Кодекса. Определение приведено с сокращениями.
Застройщик — физическое или юридическое лицо, обеспечивающее на принадлежащем ему земельном участке или на земельном участке иного правообладателя (. ) строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, а также выполнение инженерных изысканий, подготовку проектной документации для их строительства, реконструкции, капитального ремонта. Застройщик вправе передать свои функции, предусмотренные законодательством о градостроительной деятельности, техническому заказчику.
(«Градостроительный кодекс Российской Федерации» от 29.12.2004 N 190-ФЗ (ред. От 31.12.2017, ст. 1, п. 16).
Именно на этом определении начинаются основные сложности, которые имеет смысл разобрать подробно.
Первая сложность в том, что инвестиционный процесс объединяет экономистов (знающих закон об инвестициях) и строителей (знающих градостроительный кодекс). Кроме того, зачастую заказчиком и застройщиком является одно и то же лицо, которое называют заказчиком-застройщиком. Поэтому укоренилось мнение, что заказчик равно застройщик. Это не соответствует действительности. Застройщик в первую очередь ведет строительство на земельном участке, но не обязательно распоряжается капвложениями. Заказчик же никак не определён относительно участка на котором ведётся строительство, однако капвложениями распоряжаться обязан, иначе он не является заказчиком по определению.
Вторая сложность связана с тем, что в определении указано, что застройщик может нанимать технического заказчика. Не вдаваясь в подробности что такое «технический заказчик» многие просто опускают слово «технический». Именно так возникает распространённое заблуждение, что застройщик из градостроительного кодекса может нанимать заказчика из закона об инвестициях. Повторим, заказчика нанимает инвестор, в рамках 39-ФЗ для распоряжения капвложениями. А застройщиком является лицо, осуществляющее строительство на земельном участке.
На практике наиболее частым является вариант, при котором заказчик является также и застройщиком. Случилось ли так потому, что заказчик сам решил строить на своём участке, либо участок был передан ему в аренду или собственность в целях реализации проекта — не столь важно.
Случаи когда и заказчик и застройщик и инвестор являются разными лицами менее распространены. Однако, иногда такая схема встречается. Своими словами — человек с деньгами и человек с желанием реализовать инвестпроект находят человека, владеющего подходящим для объекта строительства земельным участком.
В определении застройщика встречается словосочетание «технический заказчик», про которого нам теперь точно известно одно — он не заказчик. Что же это такое указано в Градостроительном Кодексе. Определение приведено с сокращениями.
(«Градостроительный кодекс Российской Федерации» от 29.12.2004 N 190-ФЗ (ред. От 31.12.2017, ст. 1, п. 22).
Пожалуй, первое, что нужно однозначно уяснить — технический заказчик (из градостроительного кодекса) не является заказчиком (из закона об инвестициях). Заказчик реализует проект в том числе путем распоряжения капвложениями. Технический заказчик контролирует техническую часть процесса реализации инвестиционного проекта, то есть работает непосредственно со строительными фирмами и проектировщиками. Зачастую, застройщик передает техзаказчику только часть технических функций, для которых у него самого недостаточно инженерных компетенций. При этом, застройщик может выполнять все функции техзаказчика самостоятельно, то есть не нанимать для этого отдельную фирму. И здесь возникает одна очень интересная коллизия. Дело в том, что по определению техзаказчик должен состоять в СРО (саморегулируемой организации). Однако, если инвестор, застройщик, заказчик и техзаказчик — одно и то же лицо (например, завод решил построить новый корпус), то для заказчика (не техзаказчика!), а тем более инвестора необходимость вступления в СРО не отрегулирована законодательством. В связи с тем, что коллизия эта известная, и вероятно в обозримом будущем подлежит исправлению, рекомендуется уточнить как обстоят дела по этому вопросу на момент прочтения статьи. На момент её написания коллизия не была решена однозначным образом.
Ещё один часто возникающий вопрос — каким образом застройщик может самостоятельно выполнять функции технического заказчика? Ведь владение земельным участком не подразумевает автоматически наличие инженерных компетенций. На самом деле на предприятии просто создаётся ОКС (отдел капитального строительства) в который нанимаются либо переводятся из службы эксплуатации (зданий и сооружений) соответствующие специалисты. Вообще, можно рассматривать эту ситуацию с двух точек зрения. С одной точки зрения, ОКС — это техзаказчик, намеренно созданный внутри застройщика. С другой точки зрения, техзаказчик — это ОКС на аутсорсе.
Далее по списку участников строительства следует строительный контроль. Ещё несколько лет назад строительный контроль назывался техническим надзором. Однако, был переименован. В данном случае мы имеем дело с осознанием проблемы запутанных определений, а также с попытками внести в эти определения хоть какую-то ясность. Дело в том, что заказчик, технический заказчик и технический надзор — это разные понятия, которые вводятся разными документами. Однако, схожесть наименований, а также тот факт, что все три функции по закону могут выполняться (и на небольших объектах по факту выполняются) одним и тем же лицом, сыграли с ними злую шутку. Вне договорных отделов крупных строительных фирм вы вряд ли найдёте человека, который в курсе, что заказчик, техзаказчик и технадзор это совершенно не одно и то же. Определение технадзора из Градостроительного Кодекса звучит следующим образом.
Строительный контроль проводится в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства в целях проверки соответствия выполняемых работ проектной документации, требованиям технических регламентов, результатам инженерных изысканий, требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства.
(«Градостроительный кодекс Российской Федерации» от 29.12.2004 N 190-ФЗ (ред. От 31.12.2017, ст. 53).
Особой путаницы со стройконтролем в последнее время не возникает за исключением случаев, когда его называют старым названием — технадзор, или технический надзор.
Осуществлять строительный контроль могут подрядчики, проектировщики (в данной статье не рассматриваются), либо сотрудники заказчика (застройщика).
Следующая функция, вызывающая сложности, опять-таки из-за схожести названий — авторский надзор. Нередко его путают с техническим надзором. Тем более, что название «авторский надзор» в градостроительном Кодексе не фигурирует, а регламентируется авторский надзор статьёй ГрК про строительный контроль, который ранее назывался технический надзор. В соответствии с п. 2 ст. 53 ГрК «Застройщик или технический заказчик по своей инициативе может привлекать лицо, осуществляющее подготовку проектной документации, для проверки соответствия выполняемых работ проектной документации».
Таким образом — авторский надзор, это услуга, которую оказывает проектировщик. В то время как строительный контроль — чаще всего подрядчик.
Итак, мы познакомились с определениями. И что нам теперь со всеми этими новыми (или обновлёнными) знаниями делать? Например, определять кто за что отвечает на стройке. Дело в том, что строительный рынок изобилует иностранными терминами, которые красиво звучат на совещаниях и презентациях, но совершенно никак не привязаны к правовому полю РФ. Поэтому, очень важно понимание того, что девелопер — это профессиональный инвестор-заказчик-застройщик, а EPC-контракт это не панацея от всех бед, а объединение функций техзаказчика, генпроектировщика и генподрядчика, которое без должного дополнительного контроля неизбежно приведёт к существенному удорожанию стоимости строительства. Потому, что и проектирование и строительство и поставка материалов завязаны на одном и том же лице, что является классической коррупционногенной схемой. Но это уже тема для отдельной статьи.