Новые правила для госконтрактов на строительство объектов «под ключ»
Директор Экспертной группы VETA, судебный эксперт
специально для ГАРАНТ.РУ
C 1 июля этого года вводится новый порядок для госконтрактов, которые подразумевают проведение комплекса основных работ по строительству капитальных объектов. Главное нововведение – обязательное получение положительного экспертного заключения уполномоченного госучереждения, причем как по техническим вопросам, там и по инвестиционной составляющей.
Принципиальное нововведение одно – проект по возведению объекта (основа будущего договора) должен содержать обоснование запланированных инвестиций и пройти процедуру технологического и ценового/инвестиционного аудита. Без этого подобный контракт не может быть заключен. Все остальные законодательные новеллы приводят в соответствие этим требованиям нормативную базу по строительной и конкурсной документации. И, конечно, утверждено Положение о проведении технологического и ценового аудита обоснования инвестиций для подобных контрактов (далее – Положение).
Следовательно, с июля этого года, чтобы заключить контракт на строительство объекта «под ключ», заказчику-застройщику дополнительно потребуется:
обоснование инвестиций в создание объекта;
заключение по итогам технологического и ценового аудита;
решение о заключении контракта.
Доводы инвесторов
Обоснование инвестиций – это пакет документов. В него входит:
Нововведенным порядком предусмотрено публичное обсуждение обоснования инвестиций. В его рамках (в течение 15 дней) любое заинтересованное лицо вправе представить свой отзыв в отношении обоснования. То есть, необходимость инвестиций в строительство того или иного объекта может быть поставлена под сомнение. В случае развития неблагоприятной ситуации конфликт может быть перенесен в суд. Поэтому, по сути, заказчику необходимо предусмотреть и возможность формирования экспертного ответа на подобные возражения.
Технологический и ценовой аудит
Согласно Постановлению аудит проводится теми органами исполнительной власти (федеральными, субъекта РФ) или им подведомственными госучереждениями, у которых есть соответствующие полномочия. Например, к таким относится ФАУ «Главгосэкспертиза России». Также данное право есть и у Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом».
Аудит – платная услуга, тариф – 0,58% от стоимости проектных и изыскательских работ.Некоторое финансирование потребуется и на подготовку обоснования инвестиций. Средства на все это при организации строительства объекта федеральной собственности будут выделяться из федерального бюджета (в определенных пределах), объекта госсобственности субъекта РФ или муниципальной – согласно соответствующим принятым нормативным актам. То есть, вполне возможно, что эти расходы будут переложены на победителя конкурса (их компенсацию может подразумевать цена контракта).
По итогам аудита составляется заключение эксперта, где отражены его выводы о:
Кроме этого, в рамках аудита могут быть сделаны выводы о возможном сокращении стоимости,сроков и этапов строительства, оптимизации выбранных решений для разработки проектной документации, технологического оборудования и запланированных к использованию материалов.
Заключение контракта
Решение о заключении контракта должно содержать предполагаемую предельную стоимость объекта в соответствии с заключением аудита. Она не должна превышать размера стоимости, утвержденную решением о капитальных вложениях. Цена контракта определяется и обосновывается в рамках законодательства РФ в сфере закупок после получения вышеупомянутого заключения.
В будущий договор включается ряд принципиальных условий. По одному из них подрядчик не вправе требовать увеличения цены контракта, а заказчик – ее уменьшения. Оно распространяется и на те случаи, когда изначально предусмотреть полный объем работ или расходов не представляется возможным.
Таким образом, любое действие по заключению советующего контракта связано с наличием положительного заключения по итогам технологического и ценового аудита. Содержание заключения, в свою очередь, строго ограничивает условия контракта – предмет, состав, содержание технической документации, цена контракта и срок его исполнения.
В этих условиях заказчику и вероятному подрядчику стоит подумать об инструментах предотвращения рисков и наступления неблагоприятных правовых последствий. Например, объективность и достаточность документации инвестобоснования можно проверить в рамках независимой строительно-технической экспертизы. Такое предварительное специализированное экспертное исследование будет для застройщика либо иного заинтересованного лица не только дополнительным гарантом обоснованности его позиции, но и показателем добросовестности и разумности его поведения.
Экспертный случай
Проведение дополнительной экспертизы можно порекомендовать и перед аудитом, особенно если учесть вышеуказанную возможность любого лица представить свой отзыв на доводы инвесторов. Причем, к экспертам может обратиться и та, и другая сторона. Каждый, кто решит оказать влияние на ход публичного обсуждения, чтобы сориентироваться и составить грамотный отзыв в короткий срок (до 15 дней) может воспользоваться помощью лиц, обладающих специальными познаниями (экспертами).
А тому, кто выносит свой инвестпроект на суд общественности, независимая строительно-техническая экспертиза позволит учесть все спорные моменты заранее и заключить контракт без угрозы временных и финансовых потерь. Очевидно, что застройщику, небрежно отнесшемуся к подготовке документации для аудита, предстоят длительные судебные разбирательства в попытке признать недействительным отказ в выдаче положительного заключения, проведение судебных экспертиз.
Конечно, в ходе аудита заявитель может вносить изменения в представленный пакет документов (п.12 Положения).Но достаточно ли будет максимального 60-дневного срока для приведения документации в соответствие(п. 9 Положения), учитывая, что подавляющее большинство заказчиков-застройщиков по подобным контрактам не являются профессиональными участниками градостроительной деятельности? При этом закон не предусматривает возможности вернуть оплаченную сумму, если заключение не является положительным для застройщика.
В итоге, заказчикам строительства объектов федеральной или муниципальной собственности «под ключ» теперь придется решать сразу несколько дополнительных вопросов, связанных с проведением различных экспертиз. И, возможно, учитывая доходы многих местных бюджетов, на региональном и муниципальном уровне эти расходы будут частично или полностью переложены на подрядчика.
Строительство: первый госзаказ за пять шагов
В 2017 году объем госзаказа в строительстве превысил 1,13 трлн руб., и эта цифра будет расти: только на исполнение нескольких строительных госпрограмм в Москве заложено 800 млрд руб.
Заключая контракты с госструктурами, строители рассчитывают обрести уверенность в завтрашнем дне, найти пространство для развития бизнеса или выйти на новые для себя рынки. На другой чаше весов — необходимость готовить тома документации для участия в конкурсе, получать банковские гарантии, проходить все звенья бюрократической цепи. И, в конце концов, «люди говорят», что получить госзаказ без «неформальных платежей» невозможно.
РБК подготовил подробную инструкцию о том, как преодолеть эти и многие другие сложности и получить свой первый госзаказ в строительстве.
Шаг 1. Взвесить все за и против, связанные с выходом на рынок госзаказа
В конце 2012 года Сергей Шойгу, став министром обороны, предложил отказаться от формата аукционов при выборе подрядчиков строительства жилья для военных и перейти на схему субсидирования таких работ. С такого незначительного, на первый взгляд, нововведения начался крах компании СУ-155. В этот момент компания была одной из крупнейших в России. Десять лет подряд, начиная с 2004 года, ежегодно СУ-155 сдавала более 1 млн кв. м жилья. В 2013 и 2014 годах ее годовая выручка превышала 100 млрд руб. Во многих аукционах Минобороны компания была единственным участником. После отмены аукционов доля госзаказа в ее портфеле стремительно сокращалась, а объем коммерческих заказов не рос. В 2015 году владелец СУ-155 Михаил Балакин оценивал общий долг в 27 млрд руб. В результате компании понадобилась санация. О прошлых бизнес-успехах уже нельзя было и мечтать. Так, какими бы выгодными ни казались те или иные форматы работы на господрядах, компания ни в коем случае не должна садиться на иглу госзаказа.
Павел Брызгалов, директор по стратегическому развитию ФСК «Лидер»:
«В 2016 году в группу ФСК «Лидер» вошел ДСК-1, который является постоянным участником городских строек. Из 530 тыс. кв. м от ДСК-1, введенных в прошлом году, около половины пришлись на госзаказ. Самый известный пример — кварталы в Некрасовке».
Дмитрий Кашинский, первый вице-президент группы «Эталон»:
«Главный совет при работе с госзаказами — взвешенно, объективно оценивать собственные силы. Если нет ясного понимания, как управлять основными проектными рисками, то не надо и входить в проект. Иначе есть вероятность не исполнить обязательств перед заказчиком и собственным коллективом».
Требования к поставщикам по 44-ФЗ:
Начать работать на бюджетных стройках может как опытный подрядчик, так и молодая компания. При этом лучше заранее выбрать нишу и специализацию и развиваться именно в этом направлении.
Один из крупнейших застройщиков, занятых в госзаказе, — ГК «МонАрх», основанная Сергеем Амбарцумяном в 1994 году. Среди ее объектов — Федеральное казначейство, Московский планетарий, здание Арбитражного суда Москвы и здание Мосгорсуда, стройки в преддверии Олимпийских игр в Сочи. Как сам Амбарцумян рассказывал журналистам, городские стройки всегда были для него ключевыми. Сделав ставку на госзаказ в Москве сразу же в момент основания компании, «МонАрх» занял свою нишу более чем на два десятилетия вперед. Даже в кризисные периоды это позволяло компании развиваться. Сегодня портфель заказов «МонАрха» составляет более 20 млрд руб.
Рассматривать госзаказ как спасательный круг стоит только в том случае, если у вас нет срочной потребности в деньгах. Между окончанием работ и их оплатой может пройти больше года.
Во время кризиса 2008–2009 годов ГК «ПИК» собиралась поправить свое финансовое положение, продав квартиры московской администрации. Группа выиграла аукционы на 85 тыс. кв. м в Химках, Долгопрудном, Люберцах и Мытищах и предполагала выручить за них 4,6 млрд руб. из расчета 54 тыс. руб. за 1 кв. м. Но денег подрядчик не дождался. Как объясняли тогда чиновники, перечислить деньги они могли только после оформления прав собственности на жилье. Этот процесс занимает год-два после завершения строительства. В итоге девелопер расторг контракт с мэрией и выставил 35,5 тыс. кв. м жилья в Химках и 5,2 тыс. кв. м в Долгопрудном на продажу, чтобы как можно быстрее получить выручку и погасить долги, которые к тому времени достигли 39,8 млрд руб.
Шаг 2. Начать поиск государственного подряда
Самой удобной и прозрачной формой отбора подрядчиков считается электронный аукцион. Почти все строительные тендеры попадают в аукционный перечень (список товаров и услуг, контракты на которые могут быть заключены только в результате аукциона, установлен распоряжением Правительства РФ от 21.03.2016 № 471-р). Информация об аукционах размещена на www.zakupki.gov.ru.
Для участия в аукционе компании нужно попасть в реестр поставщиков на одной из шести аккредитованных электронных площадок. Крупнейшими из них считаются «Сбербанк-АСТ», «РТС-тендер» и ЕЭТП. После регистрации компания автоматически включается в реестр потенциальных поставщиков, а ее владельцы могут приступить к изучению госзакупок.
Электронные площадки, аккредитованные для распределения господрядов:
Юлия Белянина, менеджер компании «ЭТС»:
«Правильнее всего зарегистрироваться на всех электронных площадках и отслеживать торги на каждой из них. Большую часть своих аукционов мы выиграли на «Сбербанк-АСТ» и ЕЭТП».
Для регистрации на электронной площадке компании понадобится электронная подпись (ЭП). Говоря простым языком, это аналог рукописной подписи руководителя. К каждому загруженному документу прикрепляется файл с ЭП — он используется для идентификации подрядчика и защищает от подделки электронной документации. Получить ЭП можно в одном из центров, аккредитованных шестью федеральными электронными торговыми площадками. Но есть способ проще: заказать на сайте www.gosuslugi.ru. Другой вариант — сделать через посредников (стоимость услуги составит от 2 тыс. руб.). После получения электронной подписи ее нужно настроить по инструкции с сайта торговой площадки.
Пакет документов для получения электронной подписи:
Игорь Давыденко, заместитель руководителя отдела тендерного сопровождения компании «Тендер-гарант»:
«Получив подпись, стоит сразу пройти аккредитацию на всех государственных площадках. По регламенту площадок, это можно сделать только в течение пяти рабочих дней после получения ЭП».
Виталик Сагоян, владелец строительной компании «Григстрой» (малый бизнес, вышел на рынок госзаказа в 2015 году, получил подряды на 15 млн руб., через год портфель госзаказа составил уже более 65 млн руб.):
«Лучше оформлять подпись на себя или на человека, который останется в вашей команде надолго, потому что в случае его увольнения процедуру придется повторять снова и, соответственно, оплачивать еще раз».
Еще один важный шаг к участию в госзакупках — обеспечение заявки, а затем и получение банковской гарантии. Размер обеспечения, то есть суммы, которую претендент вносит одновременно с подачей заявки, заказчики устанавливают сами. Как правило, это 0,5–5% стоимости аукциона, но не более 30%. Обеспечить контракт можно, внеся деньги на счет заказчика или предоставив документы с банковской гарантией. Если сумма обеспечения выглядит слишком большой, лучше не рисковать и выбрать подряд, который не потопит компанию в случае форс-мажора.
Банковская гарантия также нужна, чтобы в случае провала работ банк компенсировал заказчику убытки. Без нее получить подряд не удастся. Ставка по банковской гарантии для застройщика обычно составляет 3–8% годовых — в зависимости от ее размера, срочности получения, финансового состояния и опыта работы подрядчика. Если финансовое состояние компании нестабильно или сумма гарантии велика, обычно банк просит залог (недвижимость, личное поручительство собственников или депозит на счете в банке-гаранте).
Инструкция по закупке строительных и ремонтных работ по 44-ФЗ
Закупка строительных работ по 44 ФЗ — это процесс определения исполнителя для выполнения ремонтных, восстановительных, реконструкторских и прочих задач для нужд госзаказчика.
Как определить подрядчика
Когда выбирается способ закупки, госзаказчики применяют РП № 471-р от 21.03.2016. Этот нормативно-правовой акт закрепляет аукционный список, то есть перечень товаров, работ, услуг, которые закупают в любой форме, кроме конкурсных. Большинство строительных лотов включены в этот реестр. До начала процедуры заказчик проверяет присутствие объекта госзакупки в РП № 471-р.
Проводить госзаказы в строительстве разрешено не только в формате ЭА. Закупщикам доступны:
Заказывать строительные работы по 44-ФЗ допустимо только этими способами. Закупщики всегда сверяются с аукционным списком. Если подрядчик выбрал не ЭА, а другой способ, и вид работ — в РП № 471-р, то компанию оштрафуют на 50 000 руб. (ч. 2 ст. 7.29 КОАП РФ).
Как подготовить документацию по госзакупке
В закупочные документы входит документация, извещение и проект контракта. В какие сроки размещают извещение по строительству по 44 ФЗ и все документы в ЕИС (ч. 1 ст. 54.2, ч. 2, 3 ст. 63, ч. 1 ст. 82.2 44-ФЗ):
Требования для запроса котировок в ЭФ и конкурса с ограниченным участием установлены в положениях Федеральной контрактной системы. Применяется и типовая документация электронных закупок (ПП РФ № 1401 от 05.11.2019). Требования к единым формам документов задает Минфин, и, вероятно, разрабатывать типовые документы станет тоже он.
В закупочных регистрах аккумулируется вся подробная информация о приобретаемых работах. В документации учитывают все нюансы закупок в строительстве. Бумаги на заказ строительных работ (ч. 1 ст. 54.3, ч. 6 ст. 56.1, ч. 1 ст. 64 44-ФЗ) готовят так:
Шаг 1. Формируют требования к участникам.
Действия потенциальных поставщиков подпадают под единые требования, в некоторых ситуациях существуют и дополнительные (ч. 1, 4 ст. 31 44-ФЗ). Подрядчик строительных работ обязан иметь свидетельство о его членстве в саморегулируемой организации, поэтому от подрядчиков требуют предоставить копию выписки из реестра (саму выписку или ее ксерокопию, не придираясь к дате выдачи и срокам действия). Исключения из этого правила приведены в ч. 2.1, 2.2 ст. 52, ч. 1 ст. 55.8 ГК РФ. Кроме этого, ФАС рекомендует запросить у участников процедуры подтверждение об уровне их ответственности в компенсационном фонде СРО (этот уровень должен быть не меньше, чем предложение подрядчика о цене контракта).
Для аукционов с НМЦК больше 10 млн руб. и для конкурсов с ограниченным участием, в которых заявлена цена свыше 100 млн руб., устанавливаются дополнительные требования по постановлению правительства № 99 от 04.02.2015. Объектами таких закупок выступают работы по строительству, капремонту, реконструкции, сносу, возведению некапитальных строений, благоустройству территории, содержанию и ремонту автодорог. Требование предъявляют такое — опыт выполнения как минимум одного контракта (договора) на выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту, сносу объекта капитального строительства. Исключение — линейный объект. Этот контракт должен быть исполнен за 3 года до даты подачи заявки. А цена такого выполненного контракта (договора) должна составлять:
Шаг 2. Утверждают проект.
Проектные бумаги готовят практически для любых видов строительства, за исключением тех, когда они не нужны и когда госзаказ регулируется положениями ч. 16, 16.1 ст. 34 44-ФЗ (п. 8 ст. 33 44-ФЗ).
Госзакупка в строительстве не сильно отличается от госзаказов других видов работ и услуг. Существует одно важное требование. Любые строительные работы производятся по проектной документации. Подготовленный проект включается в документы госзаказа, заявки подрядчиков оценивают по предоставленным проектам. Готовить техническое задание и расписывать качественные, функциональные и технологические особенности объекта отдельно не нужно. В проекте закрепляют не только объем, но и детальное содержание действий по стройке (ч. 6 ст. 110.2 44-ФЗ).
При госзаказах, финансируемых из бюджетных средств, закупщики вправе ограничиваться одной сметой (ч. 12.2 ст. 48 ГК РФ). А участники дают свое согласие на выполнение работ в первых частях предложений.
Когда покупается объект недвижимости, планируемый к возведению, это не является строительными работами. Проводить процедуры по нормам, действующим для строительства, в этом случае запрещено. Бывает, что недопустима и покупка ранее построенной недвижимости у единственного поставщика. Это утверждает письмо ФАС № ИА/93181/19 от 24.10.2019. Читайте об этом в материале «Закупка недвижимости: пошаговая инструкция».
Шаг 3. Устанавливают требования к содержанию заявки.
Из каких частей состоит заявка, зависит от присутствия проекта в документации — это особенности закупок в сфере строительства. Если проект есть, то подрядчики в первой части фиксируют свое согласие на выполнение строительства. Оно формируется функционалом площадки. Если бумаг по проекту нет, участники подтверждают согласие и расписывают информацию о продукции (указывают сведения о товарном знаке и стране-изготовителе).
На содержание второй части наличие проекта не влияет. Если есть дополнительные требования, то подрядчик (в случае ЭА) предоставляет их оператору электронной площадки.
Когда проводят электронный конкурс, участники обязаны предоставить эти бумаги прямо заказчику. В электронных закупках применяются типовые формы заявок (ч. 5 ст. 24.1 44-ФЗ, ПП РФ № 1401 от 05.11.2019).
Шаг 4. Определяют дату окончания разбора первых частей заявок. Основные сроки такие (ч. 1 ст. 54.5, ч. 2 ст. 67 44-ФЗ):
Для аукционов, содержащих в составе бумаг проект, и когда есть согласие подрядчика на строительство, первые части рассматривать не требуется (ч. 10 ст. 67 44-ФЗ).
Шаг 5. Определяют дату проведения процедуры.
Это следующий рабочий день сразу после разбора первых частей заявок для ЭА. Либо день подачи финальных ценовых предложений для подрядчиков в электронном ограниченном конкурсе.
Когда на аукционе есть проектная документация, торги начинают через 4 часа после завершения приема первых частей предложений. Если проводится конкурс, то сроком процедуры является второй рабочий день после завершения разбора комиссией первых частей заявок потенциальных подрядчиков (ч. 3 ст. 54.6, ч. 3 ст. 68 44-ФЗ).
Как оформить извещение и проект контракта
После разработки закупочных бумаг сверьте их с информационной картой и начинайте готовить проект контракта. Если информация о госзакупке соответствует информационной карте, применяют типовые контракты или типовые условия.
Эти типовые контракты исключили из библиотеки типовых контрактов, типовых условий контрактов (письмо Минфина России от 20.12.2019 № 24-05-06/100250).
Проект типовых условий государственных контрактов на выполнение строительных работ сейчас находится в разработке. В него добавят и обновленную информационную карту на 2020 год.
Если приобретаются строительные услуги, отсутствующие в действующей информационной карте, готовят собственный проект госконтракта, опираясь на нормы законодательства и потребности заказчика. К проекту госконтракта на закупку строительства прилагают:
Когда готова закупочная документация и проект контракта, составляют и публикуют извещение с помощью функционала ЕИС. При подготовке извещения учитывают нормы ст. 42, ч. 3 ст. 54.2, ч. 6 ст. 56.1, ч. 5 ст. 63, ч. 2 ст. 82.2 44-ФЗ.
Рассмотрение частей заявок
Как конкретно будут рассматриваться предложения участников, зависит от наличия проекта в составе закупочных бумаг. Когда проект есть, первые части заявок в процедуре не рассматривают, а сама закупка стартует через 4 часа после окончания подачи заявок. По завершении торгов оператор ЭП направляет закупщику обе части заявок, чтобы их проанализировали и оценили (ч. 19 ст. 68 44-ФЗ).
Если проектные документы отсутствуют, правила рассмотрения другие. Первые части анализируют до начала торгов. Комиссия изучает заявки, решает, допускать или не допускать участников, формирует и размещает протокол рассмотрения. Последний выкладывается не только в ЕИС, но и на торговых площадках (ч. 6, 7 ст. 67 44-ФЗ).
Когда торги завершаются, комиссия начинает проверку вторых частей заявок подрядчиков, попавших в отбор на предыдущем этапе.
Заключение контракта
Итоговый протокол публикуется на портале ЕИС, а госконтракт с победившим участником подписывается не ранее чем через 10 дней после этого (ч. 9 ст. 83.2 44-ФЗ).
При конкурсе котировок подписание допускается через 7 дней после опубликования протокола.