Новые правила для госконтрактов на строительство объектов «под ключ»
Директор Экспертной группы VETA, судебный эксперт
специально для ГАРАНТ.РУ
C 1 июля этого года вводится новый порядок для госконтрактов, которые подразумевают проведение комплекса основных работ по строительству капитальных объектов. Главное нововведение – обязательное получение положительного экспертного заключения уполномоченного госучереждения, причем как по техническим вопросам, там и по инвестиционной составляющей.
Принципиальное нововведение одно – проект по возведению объекта (основа будущего договора) должен содержать обоснование запланированных инвестиций и пройти процедуру технологического и ценового/инвестиционного аудита. Без этого подобный контракт не может быть заключен. Все остальные законодательные новеллы приводят в соответствие этим требованиям нормативную базу по строительной и конкурсной документации. И, конечно, утверждено Положение о проведении технологического и ценового аудита обоснования инвестиций для подобных контрактов (далее – Положение).
Следовательно, с июля этого года, чтобы заключить контракт на строительство объекта «под ключ», заказчику-застройщику дополнительно потребуется:
обоснование инвестиций в создание объекта;
заключение по итогам технологического и ценового аудита;
решение о заключении контракта.
Доводы инвесторов
Обоснование инвестиций – это пакет документов. В него входит:
Нововведенным порядком предусмотрено публичное обсуждение обоснования инвестиций. В его рамках (в течение 15 дней) любое заинтересованное лицо вправе представить свой отзыв в отношении обоснования. То есть, необходимость инвестиций в строительство того или иного объекта может быть поставлена под сомнение. В случае развития неблагоприятной ситуации конфликт может быть перенесен в суд. Поэтому, по сути, заказчику необходимо предусмотреть и возможность формирования экспертного ответа на подобные возражения.
Технологический и ценовой аудит
Согласно Постановлению аудит проводится теми органами исполнительной власти (федеральными, субъекта РФ) или им подведомственными госучереждениями, у которых есть соответствующие полномочия. Например, к таким относится ФАУ «Главгосэкспертиза России». Также данное право есть и у Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом».
Аудит – платная услуга, тариф – 0,58% от стоимости проектных и изыскательских работ.Некоторое финансирование потребуется и на подготовку обоснования инвестиций. Средства на все это при организации строительства объекта федеральной собственности будут выделяться из федерального бюджета (в определенных пределах), объекта госсобственности субъекта РФ или муниципальной – согласно соответствующим принятым нормативным актам. То есть, вполне возможно, что эти расходы будут переложены на победителя конкурса (их компенсацию может подразумевать цена контракта).
По итогам аудита составляется заключение эксперта, где отражены его выводы о:
Кроме этого, в рамках аудита могут быть сделаны выводы о возможном сокращении стоимости,сроков и этапов строительства, оптимизации выбранных решений для разработки проектной документации, технологического оборудования и запланированных к использованию материалов.
Заключение контракта
Решение о заключении контракта должно содержать предполагаемую предельную стоимость объекта в соответствии с заключением аудита. Она не должна превышать размера стоимости, утвержденную решением о капитальных вложениях. Цена контракта определяется и обосновывается в рамках законодательства РФ в сфере закупок после получения вышеупомянутого заключения.
В будущий договор включается ряд принципиальных условий. По одному из них подрядчик не вправе требовать увеличения цены контракта, а заказчик – ее уменьшения. Оно распространяется и на те случаи, когда изначально предусмотреть полный объем работ или расходов не представляется возможным.
Таким образом, любое действие по заключению советующего контракта связано с наличием положительного заключения по итогам технологического и ценового аудита. Содержание заключения, в свою очередь, строго ограничивает условия контракта – предмет, состав, содержание технической документации, цена контракта и срок его исполнения.
В этих условиях заказчику и вероятному подрядчику стоит подумать об инструментах предотвращения рисков и наступления неблагоприятных правовых последствий. Например, объективность и достаточность документации инвестобоснования можно проверить в рамках независимой строительно-технической экспертизы. Такое предварительное специализированное экспертное исследование будет для застройщика либо иного заинтересованного лица не только дополнительным гарантом обоснованности его позиции, но и показателем добросовестности и разумности его поведения.
Экспертный случай
Проведение дополнительной экспертизы можно порекомендовать и перед аудитом, особенно если учесть вышеуказанную возможность любого лица представить свой отзыв на доводы инвесторов. Причем, к экспертам может обратиться и та, и другая сторона. Каждый, кто решит оказать влияние на ход публичного обсуждения, чтобы сориентироваться и составить грамотный отзыв в короткий срок (до 15 дней) может воспользоваться помощью лиц, обладающих специальными познаниями (экспертами).
А тому, кто выносит свой инвестпроект на суд общественности, независимая строительно-техническая экспертиза позволит учесть все спорные моменты заранее и заключить контракт без угрозы временных и финансовых потерь. Очевидно, что застройщику, небрежно отнесшемуся к подготовке документации для аудита, предстоят длительные судебные разбирательства в попытке признать недействительным отказ в выдаче положительного заключения, проведение судебных экспертиз.
Конечно, в ходе аудита заявитель может вносить изменения в представленный пакет документов (п.12 Положения).Но достаточно ли будет максимального 60-дневного срока для приведения документации в соответствие(п. 9 Положения), учитывая, что подавляющее большинство заказчиков-застройщиков по подобным контрактам не являются профессиональными участниками градостроительной деятельности? При этом закон не предусматривает возможности вернуть оплаченную сумму, если заключение не является положительным для застройщика.
В итоге, заказчикам строительства объектов федеральной или муниципальной собственности «под ключ» теперь придется решать сразу несколько дополнительных вопросов, связанных с проведением различных экспертиз. И, возможно, учитывая доходы многих местных бюджетов, на региональном и муниципальном уровне эти расходы будут частично или полностью переложены на подрядчика.
Международный опыт: типовые контракты FIDIC
ДЕМИНА Е.С., ведущий аудитор ECCON GROUP
КЛЕМ-МУСАТОВА И.К., главный экономист ECCON GROUP
Сегодня одна из самых актуальных задач в управлении инвестиционно-строительными проектами – установление баланса интересов заказчика и подрядчика. Справедливое распределение рисков и возмещения – краеугольный камень в отношениях между участниками инвестиционного процесса.
В настоящее время в России нет формализованного и всеми признанного инструментария, который бы позволял быстро и эффективно решать такие вопросы. Вместе с тем, в сфере строительства иностранные инвесторы, банки, заказчики и подрядчики уже давно предпочитают работать с использованием стандартов и типовых договорных конструкций, основанных на партнерской модели отношений. Наибольшее распространение из них получили стандарты и проформы контрактов Международной Федерации инженеров-консультантов (Fédération Internationale Des Ingénieurs-Conseils – FIDIC).
FIDIC основана в 1913 году ассоциациями инженеров-консультантов трех европейских стран. На начало 2017 года членами FIDIC являются ассоциации уже 99 стран со всех континентов. Федерация представляет большинство частнопрактикующих инженеров-консультантов мира.
При создании FIDIC ее цель заключалась в формировании международной методологической базы, регламентирующей деятельность инженеров-консультантов. Со временем функции федерации расширились – с 60-х годов прошлого века она проводит значительную работу по унификации договоров в различных сферах строительства, а сейчас основные усилия концентрирует на разработке и публикации типовых условий контрактов для регулирования взаимоотношений участников международных инвестиционно-строительных процессов и справедливого распределения рисков.
Первоначально FIDIC были выпущены пять основных проформ:
В 1999 году разработано еще четыре проформы, которые легли в основу действующего пакета рекомендаций.
В настоящее время основной пакет рекомендаций FIDIC включает следующие типовые контракты, отражающие почти весь спектр договорных конструкций в строительстве:
FIDIC дает подробные рекомендации по использованию своих типовых контрактов, а также занимается и другими разработками. Например, в 1994 году выпущены рекомендации для проведения конкурсных торгов «Тендерные процедуры» для обеспечения системного подхода к организации тендеров и присуждения контрактов в международных строительных проектах, которые в том числе содержат эффективные механизмы подготовки оферт и их быстрой оценки.
Рекомендации FIDIC распространяются на все страны мира, переведены на многие языки, широко используются МБРР и ЕБРР, государственными и частными заказчиками в различных строительных проектах транснационального и местного масштабов. FIDIC призывает не участвующие в ней государства к выработке единой концепции и общих правил проведения тендеров, созданию единых норм и типовых форм контрактной документации, которые можно было бы использовать во всех регионах мира.
ЕБРР о рекомендациях FIDIC [4]:
При этом общие правила и типовые контрактные формы не должны противоречить местному законодательству и особенностям конкретных проектов. Данная задача решена путем деления каждой проформы FIDIC на две взаимосвязанные части.
Первая часть – «Общие условия контракта» – юридически выверенные положения контракта, которые подходят для любого строительного проекта, защищены авторским правом на интеллектуальную собственность и не могут быть изменены.
Вторая часть – «Условия для особого применения», – связана с первой частью перекрестными ссылками и позволяет учесть условия, вытекающие из требований национального законодательства и особенностей проекта. Как такового готового текста во второй части типовых контрактов FIDIC нет. Эта часть составляется отдельно для каждого конкретного договора, но имеются указания по подготовке контрактных положений. Например, – коррекции стоимости работ в ходе строительства для различных ситуаций, в том числе:
при этом во второй части контракта с учетом особенностей проекта может быть принят любой предложенной вариант, а также могут быть сформулированы иные варианты корректировки цены.
В условиях российского законодательства для типовых контрактов FIDIC необходима соответствующая адаптация, т.к. имеют место определенные отличия их отдельных положений от норм Гражданского кодекса РФ и практики российского учета в сфере строительства.
Выбор нужного типа контракта зависит от схемы организации проекта и методов его управления.
Проформа «Красной книги» рекомендуется для традиционной подрядной схемы (рис.1), когда проведение строительных или инженерных работ осуществляется по проекту, подготовленному заказчиком или его представителем – инженером. При такой схеме заказчик подготавливает техническую документацию, контролирует стоимостные показатели, ход и результаты работ на каждом этапе. В этом случае, чаще всего, цена договора отражает подлежащую корректировке предварительную оценку, а фактическая оплата подрядчику рассчитывается исходя из выполненных работ методом единичных расценок. В рамках таких отношений по проформе «Красной книги» подрядчик несет минимальные строительные риски, связанные с качеством материалов, отставанием хода работ и обязанностью устранения их недостатков, неудачными результатами испытаний.
Рис. 1. Традиционная подрядная схема [3]
Проформа «Желтой книги» используется для нетрадиционной подрядной схемы (рис. 2), когда подрядчик в соответствии с требованиями заказчика разрабатывает проект и ведет строительно-монтажные работы. При такой организации проекта с условным названием «спроектируй и построй» тендерное досье заказчика обычно включает только отражающие концептуальную идею чертежи, а подрядчик сам детализирует проект, выполняет проектирование и строительство. Оплата подрядчику производится паушальными платежами по достижению определенных результатов; график платежей, как правило, заменяет собой сметы. Согласно роли «спроектируй и построй», кроме вышеперечисленных строительных рисков по традиционной схеме, подрядчик принимает на себя риски, связанные с изменением объемов работ.
Рис. 2. Нетрадиционная подрядная схема [3]
Проформа «Серебряной книги» применяется, как правило, для нетрадиционной подрядной (рис. 2) и управленческо-ориентированной (рис. 3) схем при сооружении «под ключ» полностью оборудованного и готового к эксплуатации объекта, когда подрядчик несет всю полноту ответственности за разработку и реализацию проекта и где важна точность оценки его конечной стоимости и его сроков. В рамках такого контракта подрядчик осуществляет проектирование, поставки, все виды строительных и инженерных работ, сдает в эксплуатацию объект и отвечает за результаты проекта, включая точность исполнения требований заказчика и непредвиденные условия.
Рис. 3. Управленческо-ориентированная схема: управление подрядом [3]
Проформа «Зеленой книги» рекомендуется для проектов с малым объемом инвестиций или для относительно простых, повторяющихся или краткосрочных видов работ. В контрактах такого типа подрядчик действует по проекту заказчика.
Проформа «Золотой книги» для контрактов на проектирование, строительство и эксплуатацию объектов. Рекомендуются для концессионных и подобных им схем организации проектов со сроком 20 и более лет.
Проформа «Белой книги» регулирует отношения между заказчиком и инженером-консультантом при проведении последним предынвестиционного исследования проекта, подготовки технико-экономического обоснования (ТЭО), проектировки, проджект-менеджмента и администрирования основного строительного договора. Проформа учитывает повсеместную практику консультационных услуг, обеспечивая их высокое качество, и используется в проектах с управленческо-ориентированной схемой (рис. 4).
Рис. 4. Управленческо-ориентированная схема: управление строительством [3]
Здесь нельзя не отметить, что подходы FIDIC к роли инженера-консультанта отличаются от того, как эта деятельность регулируется в России. Если у нас основной блок ответственности инженера сводится, по существу, к изысканиям и проектированию, что наглядно отражено в идеологии Градостроительного Кодекса, других нормативно-правовых актах и деятельности СРО, то FIDIC называет независимого инженера-консультанта ключевой фигурой в стратегии развития строительного бизнеса. Инженер-консультант выступает в роли эксперта, который консультирует заказчика по широкому кругу взаимоувязанных в рамках проекта имущественно-правовых, экономических, строительных и иных вопросов, занимается подбором поставщиков и подрядчиков, руководит строительством и полностью сопровождает его на всех стадиях вплоть до приемки объекта.
ЕБРР о роли инженера по FIDIC [4]:
Проформы FIDIC – свод универсальных рекомендаций, а национальная и организационная специфика проектов учитывается путем модификации типовых контрактов.
Примером удачной модификации «Типового контракта на строительство», по мнению экспертов, являются формы, созданные Объединенным комитетом по контрактам Великобритании. К ним относятся следующие варианты:
Помимо модификаций типовые контракты содержат руководства, дополнения, частные формы соглашений для всех участников проекта, в т.ч. субподрядчиков, поставщиков, консультантов и т.п. Это стабилизирует и упорядочивает ход проекта, создает оптимальные и справедливые условия для всех его участников, повышает качество его результатов.
FIDIC постоянно отслеживает происходящие в мире изменения и адекватно реагирует на них.
В 2017 году FIDIC внесены в Желтую, Красную и Серебряную книги существенные изменения и дополнения, которые соответствуют современному состоянию строительной индустрии. При обновлении книг FIDIC учтены лучшие практики и международные стандарты, а также введены кардинально новые требования к процедурам управления проектом, связанные с работой персонала, оборудования, механизмов, потреблением материалов, соблюдением графиков работ и т.п.
В частности, введены новые правила, регламентирующие содержание программы проекта (календарного плана выполнения работ). Так, согласно пунктам 8.3. Красной, Желтой и Серебряной книг в редакции 2017г. в программе, помимо описания методов производства работ и расчета ресурсного обеспечения, должны быть отражены работы назначенных субподрядчиков, ключевые сроки доставки оборудования и материалов, текущие или связанные виды деятельности, критический путь, любые отсрочки и последовательность, а также сроки выполнения работ по устранению недостатков. Как следствие, существенно повысились требования к процессу администрирования на строительной площадке. Подрядчик теперь обязан каждый день в разрезе видов работ предоставлять заказчику сведения о затратах времени рабочих и механизмов, объемов потребления ресурсов по их видам, количестве и типах используемого оборудования и временных объектов (пункты 6.10 Красной и Желтой книги в редакции 2017 г.).
Поскольку такие требования не могут быть выполнены без специализированных программных средств, FIDIC прямо указала в своих рекомендациях на необходимость их применения в управлении проектами. Однако такие средства должны гармонично вписываться в управленческий процесс, что достигается созданием в строительной компании единой автоматизированной системы управления проектами, выстроенной на основе определенной методологии и содержащей многофункциональный инструментарий. Только при таком условии гарантирован эффект от внедрения международного опыта и лучших современных практик ведения бизнеса.
Учитывая рост конкуренции и дальнейшую глобализацию рынков, необходимость вхождения России в международное правовое и информационное пространство приобретает все большую остроту.
Активизация нужна по всем направлениям, в том числе и в сфере развития контрактных отношений. Применение опыта FIDIC обеспечивает:
Список использованной литературы:
1 В. Малахов. НАИКС – наша общая бронь на инженерный прорыв / Вестник Российского Союза Строителей – 2016, №6
2 Е.Б. Смирнов. Типовые формы международных строительных контрактов и их адаптация к условиям России / Смирнов Е.Б. // Транспортное дело России – 2011, №8.
3 Современный прокьюримент и использование контрактов ФИДИК / Британский консультационный строительный центр, StPCP, www.stpcp.pl.ru.
4 Ю.Б. Мартюшина. Организация закупок и управление технически комплексными контрактами в проектах Европейского банка реконструкции и развития / European Bank for Reconstruction and Development // Presentation title – 2018, февраль.
5 FIDIC – международные стандарты строительства / Вестник строительного комплекса – 2007, №46