Соблюдение законности в деятельности строительных организаций
Правовые методы управления, как отмечалось выше, играют на современном этапе развития экономики все большую роль. Право — это система установленных государством общеобязательных норм (правил поведения), являющихся средством регулирования общественных отношений. Право регулирует наиболее общие в общественной жизни принципиальные отношения, поэтому ему присуща определенная стабильность. В то же время советское законодательство должно своевременно реагировать на новые общественные отношения и потребности и авторитетом права поддерживать нарождающиеся прогрессивные явления. Примером активной роли права в области управления могут быть «Общие положения о министерствах», а также акты, направленные на внедрение новых принципов планирования и экономического стимулирования производства.
Соблюдение правовых норм обеспечивается применением государственного принуждения, которое однако не является главным инструментом исполнения законов. Нормы советского права обеспечиваются прежде всего высокой сознательностью советских людей, общественным мнением коллективов. Право многообразно по своим формам. Закон — акт высшей юридической силы. Законы издаются в общесоюзном масштабе РФ, а в республиканском — соответствующими Верховными Советами союзных или автономных республик. Основной закон, или Конституция, обладает высшей юридической силой по отношению ко всем другим законам. Это значит, что ни один закон не может быть издан, если он противоречит Конституции. Все остальные нормативные акты носят подзаконный характер, т. е. они должны соответствовать закону. В случае противоречия подзаконных актов закону они подлежат безусловной отмене. К подзаконным нормативным актам относятся постановления и распоряжения правительства РФ, союзных и автономных республик, приказы министерств и ведомств, решения местных Советов. Нормативными актами являются также приказы, положения и инструкции. Эти нормы призваны регулировать хозяйственные отношения между подразделениями предприятия, ими определяется правовое положение отдельных звеньев управления.
Отрасли права. В процессе управления используются многие отрасли права, каждая из которых отражает определенный вид общественных отношений. Административное право регулирует образование и деятельность органов государственного управления, порядок планирования и управления народным хозяйством и другими сферами общественной жизни. Эта обширная отрасль Советского права больше других связана с вопросами управления. Гражданское право регулирует имущественные отношения и связанные с ними личные неимущественные (авторские, изобретательские) отношения между гражданами, государственными и общественными организациями. Хозяйственное право регулирует отношения по руководству и осуществлению хозяйственной деятельности. В сферу хозяйственного права входят не только отношения между предприятиями, но и отношения предприятия с вышестоящим хозяйственным органом.
Понятие и виды способов обеспечения законности в производстве по делам об административных правонарушениях
Законность необходима для обеспечения свободы и реализации прав граждан, осуществления демократии, образования и функционирования гражданского общества, научно обоснованного построения и рациональной деятельности государственного аппарата. Законность обязательна для всех элементов государственного механизма (государственных органов, государственных организаций, государственных служащих), гражданского общества (общественных, религиозных организаций, независимых газет, неформальных объединений и др.) и для всех граждан.
Законность — это наличие достаточного количества юридических норм высокого качества, их строгое соблюдение всеми субъектами права.
Развитая правовая основа исполнительно-распорядительной деятельности должна удовлетворять таким критериям, как соответствие юридических норм естественному праву, господство закона, полнота и дифференцированность системы норм, ее стабильность, непротиворечивость, высокая юридическая техника.
Как специфический регулятор общественных отношений система юридических норм должна соответствовать объективным закономерностям социальной жизни, требованиям права, быть адекватной экономико-политическому, культурному уровню страны.[1] Если государственный аппарат осуществляет правовые нормы, которые грешат субъективизмом, волюнтаризмом, принимает нецелесообразные, несвоевременные правовые акты, это снижает эффективность его деятельности, подрывает его авторитет, а самое главное, наносит большой ущерб гражданам, регионам и даже стране в целом.
В юридической литературе законность рассматривается с разных сторон: и как принцип государственной деятельности, и как метод государственного руководства обществом, и как режим системы взаимоотношений населения с государственными органами. Все эти подходы правомерны, хотя и нуждаются в определенной корректировке. Но очень важная сторона законности раскрывается в ее определении как режима взаимоотношений граждан и организаций с субъектами власти, который благоприятствует обеспечению прав и законных интересов личности, ее всестороннему совершенствованию, формированию и развитию гражданского общества, успешной деятельности государственного механизма. Такой режим необходим во всех областях социальной жизни, но особую значимость он имеет в системе взаимоотношений субъектов административной власти между собой и с гражданами, негосударственными организациями.
Специальные юридические, организационно-правовые средства обеспечения законности — контроль и принуждение.
В системах социального управления контроль — важнейший вид обратной связи, по каналам которой субъекты власти получают информацию о фактическом положении дел, о выполнении решений. Он используется для повышения исполнительской дисциплины, оценки работы, предотвращения нежелательных последствий, оперативного регулирования процесса.
Содержание контроля состоит из:
— наблюдения за функционированием подконтрольных объектов, получения объективной информации о выполнении ими правил и поручений, их состоянии — формы сбора информации — изучение данных учета, отчетов, проверки документов, инвентаризации, ревизии, получение объяснений и др.;
— анализа собранной информации, выявления тенденций, причин, разработки прогнозов;
— принятия мер по предотвращению нарушений законности и дисциплины, вредных последствий, ущерба, несчастных случаев, нецелесообразных действий и расходов и в том числе пресечения противоправной деятельности в целях недопущения вредных последствий, новых нарушений;
— учета конкретных нарушений, определения их причин и условий;
— выявления виновных, привлечения их к ответственности. В одних случаях контролирующие органы вправе сами решить вопрос о дисциплинарной, материальной, уголовной ответственности виновных, в других — обязаны ставить вопросы об этом перед компетентными органами, должностными лицами.[2]
В зависимости от объема контроля различают собственно контроль, в процессе которого проверяются законность и целесообразность деятельности, и надзор, который ограничивается только проверкой законности. Надзор — это суженный контроль.
Внешний контроль за государственной администрацией осуществляется извне всеми иными государственными органами: Президентом, законодательными органами, судами, прокуратурой. В самой государственной администрации существуют разные организационно-правовые формы внутреннего контроля, среди которых нужно различать осуществление соответствующих полномочий субъектами линейной власти (органами общей компетенции в отношении подведомственных им органов и внутриведомственный контроль) и субъектами функциональной власти (финансовый контроль и другие виды надведом-ственного контроля).
Все материалы представленные на сайте исключительно с целью ознакомления читателями и не преследуют коммерческих целей или нарушение авторских прав. Студалл.Орг (0.01 сек.)
Законодательное и нормативное правовое обеспечение строительства.
| Сайт: | MOODLE КНИТУ (КХТИ) Казанский Национальный Исследовательский Технологический Университет Дистанционное Образование. |
| Курс: | Безопасность объектов капитального строительства |
| Книга: | Законодательное и нормативное правовое обеспечение строительства. |
Описание
Модуль №1. Законодательное и нормативное правовое обеспечение строительства.
Оглавление
1. Законодательное и нормативное правовое обеспечение строительства.
Законодательное и нормативное правовое обеспечение строительства.
1.1. Система государственного регулирования градостроительной деятельности
Практика административно-правовой организации управления в сфере градостроительной деятельности сформировала следующую систему форм и методов государственного управления:
техническое регулирование (ТР);
- государственный строительный надзор (ГСН);
- государственная экспертиза (ГЭ) проектной документации и результатов инженерных изысканий, государственная экологическая экспертиза проектной документации;
- выдача разрешений на строительство, ввод объекта в эксплуатацию;
- сметное нормирование и ценообразование.
Полномочия государственных органов управления в сфере рассматриваемых правоотношений дополняются (уравновешиваются) рядом негосударственных институтов, способных влиять на качество производимой строительной продукции и уровень оказываемых строительных услуг, что соответствует законам функционирования государственной власти. В их числе:
- негосударственная экспертиза проектной документации и результатов инженерных изысканий;
- строительный контроль, проводимый лицом, осуществляющим строительство, а также застройщиком или заказчиком на основе договора строительного подряда;
- или заказчиком на основе договора строительного подряда;
- полномочия саморегулируемых организаций по выдаче допуска к: строительным работам, работам по инженерным изысканиям, работам по подготовке проектной документации, если такие виды работ оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства.
Рис.1 Система государственного регулирования в строительстве
1.2. Система технического регулирования в строительстве и безопасность строительного производства.
1.2.1. Техническое регулирование
Техническое регулирование (ТР) — отдельная строка в бюджете государства. Изменения в политике ТР прямым образом сказываются на предпринимательской деятельности любых субъектов хозяйственной деятельности — необходимо изменение в системе сертификации, применимой к данному производству, ориентация на новые средства сертификации, что влечет дополнительные расходы, отражается в составе расходов субъекта предпринимательства и сказывается на себестоимости продукции, товаров, услуг.
Поэтому смысл государственного регулирования в сфере ТР заключается в организации такой системы стандартов безопасности и качества, которая бы излишним образом не обременяла производителей товаров и услуг, а стимулировала рост производства и высокий уровень качества производимых товаров, услуг. Одновременно к продавцам и производителям должна быть установлена высокая мера (как уголовной, так и административной) ответственности за нарушения требований технических регламентов.
Аналитический обзор Закона «О техническом регулировании» позволяет охарактеризовать государственный контроль за соблюдением требований технических регламентов как систему организационно-правовых, технических и технологических мер, реализуемых с целью выяснения, соблюдает ли субъект хозяйственной деятельности обязательные для исполнения требования безопасности и качества, установленные в технических регламентах в отношении продукции и процессов производства с правом применения мер административного принуждения к лицу, допустившему нарушение указанных требований. В процессе государственного контроля в этой сфере должны опосредоваться цели:
— защиты жизни и здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, равно как и государственного и муниципального имущества;
— охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений.
Возможность совершенствовать систему качества в сфере строительства сегодня лицам, осуществляющим строительство, в рамках партнерства в саморегулируемых организациях. Взамен лицензии эти организации выдают допуск к строительным работам, которые оказывают влияние на безопасность строящихся объектов. Причем выдачу такого допуска предваряет проверка соответствия организации деятельности застройщика требованиям технических регламентов.
Государственный контроль в сфере ТР и ГСН как методы государственного регулирования применительно к сфере рассматриваемых правоотношений имеют ряд общих черт.
Функция контроля, равно как и надзорная деятельность, является функцией специально уполномоченных государственных органов исполнительной власти, которая заключается:
- в наблюдении за деятельностью соответствующего подконтрольного объекта;
- в получении объективной и достоверной информации о состоянии законности и дисциплины;
- в принятии мер по предотвращению и устранению нарушений законности и дисциплины. В данном случае выполняется превентивная функция контрольно-надзорной деятельности органов исполнительной власти, играющая наиболее важную роль в обеспечении правопорядка;
- в принятии мер по привлечению к ответственности лиц, виновных в нарушениях законности;
- в выявлении причин и условий, способствующих правонарушениям. Здесь уместно ставить вопрос об эффективности таких функций органов власти, как анализ и учет условий, способствующих правонарушениям, ведь только исследовательская деятельность, основанная на анализе правоприменительной практики, способна скорректировать правовое регулирование применительно к любой сфере экономической деятельности. Статья 62 Градостроительного кодекса (ГрК) РФ указывает на то, что факты нарушения градостроительного законодательства расследуются техническими комиссиями в случаях, если в результате правонарушения был причинен вред жизни, здоровью или имуществу физических или юридических лиц. Очевидно, что законодатель в данном случае подразумевает вред, причиненный реально.
В настоящее время функцию статистического учета выполняет Федеральная служба государственной статистики. В публикуемых отчетах, составляемых данной службой, в основном фигурируют данные, касающиеся количества и качества административных правонарушений по их видам (по объекту посягательства), и отсутствуют данные, указывающие на причины совершения данных правонарушений. Это логично, ведь функцию анализа должны выполнять органы государственной власти, осуществляющие исполнительно-распорядительную деятельность в соответствующей сфере.
1.2.2. Государственный строительный надзор
ГСН осуществляется как федеральным органом исполнительной власти — Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору, так и органами исполнительной власти субъектов РФ. Критерием к разграничению сферы поднадзорных объектов служит специфика самого объекта надзора. Так, согласно Постановлению Правительства РФ от 01.02.2006 № 54 «О государственном строительном надзоре в Российской Федерации» Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору осуществляет надзор при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов использования атомной энергии, опасных производственных объектов, линий связи (в том числе линейно-кабельных сооружений), объектов обороны и безопасности, объектов, сведения о которых составляют государственную тайну, особо опасных, технически сложных и уникальных объектов, за исключением объектов военной инфраструктуры Вооруженных Сил РФ.
Процесс строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов военной инфраструктуры контролирует Министерство обороны РФ. ГСН за остальными объектами, не попадающими в сферу надзорной деятельности Минобороны и Ростехнадзора осуществляют органы исполнительной власти субъектов РФ.
Таким образом, критерием разграничения полномочий по ГСН между федеральными органами (по горизонтали) органами РФ и субъекта РФ (по вертикали) является специфика самого объекта — его стратегическая важность для целей обороны государства, промышленной безопасности, техническая сложность, уникальность и т.п. Это, в свою очередь, обусловлено конституционными принципами разграничения предметов ведения между федеральным центром и субъектами РФ. Согласно ст. 71 Конституции РФ федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы, оборона, безопасность и оборонное производство находятся в ведении Российской Федерации.
Предметом надзорной деятельности является проверка законности действий поднадзорного объекта. Достигается данная цель посредством таких методов, как наблюдение, проверка соблюдения правовых и технических норм, выявление и пресечение правонарушений, применение принуждения как меры наказания за административную ответственность.
Необходимо отметить, что типология осуществления государственной функции (услуги), закрепленная в административном регламенте, опосредует собой несколько целей, важнейшие среди которых:
- достижение единообразной практики;
- «прозрачность» процедур, т.к. описываются сроки, предмет деятельности, полномочия субъекта и объекта процесса управления.
Поскольку основанная цель (предмет) надзора применительно к рассматриваемой сфере деятельности — проверка соблюдения правовых и технических норм, в данном документе исчерпывающим образом обозначаются направления проверки:
— организация строительных работ;
— выполнение геодезических и земляных работ, устройство оснований и свайных фундаментов;
— выполнение бетонных и арматурных работ;
— изготовление и монтаж сборных железобетонных, стальных конструкций и изделий;
— устройство антикоррозионных покрытий;
— производство гидроизоляционных и теплоизоляционных работ;
— монтаж оборудования, трубопроводов и аппаратуры;
— строительство, монтаж и ремонт элементов локализующих систем безопасности;
— выполнение работ по устранению нарушений, отмеченных в актах и предписаниях Ростехнадзора.
ГСН можно представить как специальный вид исполнительно-распорядительной деятельности, осуществляемой с целью выявления соответствия деятельности поднадзорного объекта требованиям правовых и технических норм, реализуемой посредством наблюдения и проверки, с правом органов надзора привлечения виновных лиц к административной ответственности. Государственная экспертиза проектной документации и результатов инженерных изысканий, государственная экологическая экспертиза проектной документации ГЭ проектной документации и результатов инженерных изысканий в соответствии со ст. 49 Градостроительного кодекса РФ проводится федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта РФ, уполномоченными на проведение ГЭ проектной документации, или подведомственными указанным органам государственными (бюджетными или автономными) учреждениями по месту нахождения земельного участка на котором планируется осуществлять строительство.
Предметом ГЭ являются оценка соответствия проектной документации требованиям технических регламентов, в том числе санитарно-эпидемиологическим, экологическим требованиям, требованиям государственной охраны объектов культурного наследия, требованиям пожарной, промышленной, ядерной, радиационной и иной безопасности, а также результатам инженерных изысканий, и оценка соответствия результатов инженерных изысканий требованиям технических регламентов. Результатом ГЭ проектной документации является заключение о соответствии (положительное заключение) или несоответствии (отрицательное заключение) проектной документации требованиям технических регламентов и результатам инженерных изысканий.
Правовые основы разграничения полномочий в области проведения ГЭ проектной документации между федеральными органами исполнительными власти и органами исполнительной власти субъектов РФ установлены в ст. 6, 6.1 ГрК РФ, нормы которого основываются на ст. 71,72 Конституции РФ.
Выдача разрешений на строительство, ввод объекта в эксплуатацию Выдача разрешений на строительство (ввод объекта в эксплуатацию) — один этап из цикла административно-разрешительных процедур, предшествующих началу (или окончанию) строительных работ. Разрешение на строительство на земельном участке, на который не распространяется действие градостроительного регламента или для которого не устанавливается градостроительный регламент, выдается федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления в соответствии с их компетенцией.
Статья 9.5 КоАП РФ предусматривает административную ответственность за нарушение установленного порядка строительства, реконструкции, капитального ремонта и эксплуатации объекта капитального строительства, связывая нарушение установленного порядка:
1) с ведением работ по строительству без получения разрешения на строительство;
2) с эксплуатацией объекта без разрешения на ввод в эксплуатацию.
Учитывая, что в России не создана система административных судов, административный порядок обжалования мог бы стать альтернативой судебному.
Согласно подп. 1.1 ст. 6.1 ГрК РФ в ведение субъектов РФ были переданы государственные полномочия в области контроля за соблюдением органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности. Установление в положениях о деятельности исполнительных органов субъектов РФ, уполномоченных на осуществление государственной политики в сфере градостроительной деятельности, возможности принимать решение о неправомерности отказов в выдачи разрешения на строительство (ввод объектов в эксплуатацию) с возложением обязанности выдать соответствующее разрешение способствовало бы укреплению законности и дисциплины в органах местного самоуправления, защите законных интересов застройщиков. В ситуациях, когда отказ выдается органом исполнительной власти субъекта РФ, отказ должен быть в административном порядке рассмотрен Минрегионом РФ (для чего необходимо внести соответствующее изменение в положение о Министерстве).
1.3. Стандарты и правила саморегулируемых организаций
Статья 4. Предмет саморегулирования, стандарты и правила саморегулируемых организаций
1. Предметом саморегулирования является предпринимательская или профессиональная деятельность субъектов, объединенных в саморегулируемые организации.
2. Саморегулируемая организация разрабатывает и утверждает стандарты и правила предпринимательской или профессиональной деятельности (далее — стандарты и правила саморегулируемой организации), под которыми понимаются требования к осуществлению предпринимательской или профессиональной деятельности, обязательные для выполнения всеми членами саморегулируемой организации. Федеральными законами могут устанавливаться иные требования, стандарты и правила, а также особенности содержания, разработки и установления стандартов и правил саморегулируемых организаций.
(в ред. Федерального закона от 22.07.2008 N 148-ФЗ)
3. Стандарты и правила саморегулируемых организаций должны соответствовать федеральным законам и принятым в соответствии с ними иным нормативным правовым актам. Стандартами и правилами саморегулируемой организации могут устанавливаться дополнительные требования к предпринимательской или профессиональной деятельности определенного вида.
4. Саморегулируемая организация от своего имени и в интересах своих членов вправе обратиться в суд с заявлением о признании недействующим не соответствующего федеральному закону нормативного правового акта, обязанность соблюдения которого возлагается на членов саморегулируемой организации, в том числе нормативного правового акта, содержащего не допускаемое федеральным законом расширительное толкование его норм в целом или в какой-либо части.
5. Саморегулируемая организация должна установить меры дисциплинарного воздействия в отношении членов саморегулируемой организации за нарушение требований стандартов и правил саморегулируемой организации, а также обеспечить информационную открытость затрагивающей права и законные интересы любых лиц деятельности членов саморегулируемой организации.
(в ред. Федерального закона от 22.07.2008 N 148-ФЗ)
6. Стандарты и правила саморегулируемой организации должны соответствовать правилам деловой этики, устранять или уменьшать конфликт интересов членов саморегулируемой организации, их работников и членов постоянно действующего коллегиального органа управления саморегулируемой организации.
7. Стандарты и правила саморегулируемой организации должны устанавливать запрет на осуществление членами саморегулируемой организации деятельности в ущерб иным субъектам предпринимательской или профессиональной деятельности, а также должны устанавливать требования, препятствующие недобросовестной конкуренции, совершению действий, причиняющих моральный вред или ущерб потребителям товаров (работ, услуг) и иным лицам, действий, причиняющих ущерб деловой репутации члена саморегулируемой организации либо деловой репутации саморегулируемой организации.