Центр военно-политических исследований
Вы здесь
Место и структура современного военного строительства России
… военнослужащий (независимо от воинского звания…) в перспективе будет испытывать минимальные физические нагрузки, но подвергнется огромным психологическим и интеллектуальным нагрузкам[1]
И. Попов, М. Хамзатов, военные эксперты
Современное военное строительство, как часть военной политики, которая, в свою очередь, является частью политики безопасности, как известно, зависит от качества и количества ресурсов государства (реальных, оперативных и потенциальных). Но в еще большей степени в XXI веке она стала зависеть от политики и стратегии государства в области безопасности и развития, от того, какие цели ставятся перед военной силой и какие средства обеспечения безопасности планируется использовать[2]. Так, если для обеспечения национальной безопасности вы планируете использовать преимущественно силовые (экономические, информационные и пр.) средства, то доля (удельный вес, масштаб, объем) военных средств соответственно становится меньше. И наоборот.
В XX веке наблюдалась общая тенденция уменьшения доли собственно военных средств среди других средств обеспечения безопасности вплоть до конца века, однако, начиная с нового десятилетия, эта тенденция изменилась: военные средства стали вновь доминировать в политике безопасности государств.
Возвращаясь к структуре военной политики, мы вычленяем три важнейших направления в военном строительстве — развитие вооруженных сил, военной организации и вооружений и военной техники, т.е. материальной базы для использования военной силы. Сказанное означает, что военное строительство концентрирует в себе усилия государства и нации по созданию средств вооруженной борьбы (хотя требуется подчеркнуть, что не все средства вооруженной борьбы относятся к компетенции и области министерства обороны). Место военного строительства общей в системе обеспечения безопасности государства определяется следующим образом[3].
Рис. 1
Как видно из рисунка 1, военное строительство зависит не только от мер в области безопасности, но и от того, насколько быстро и эффективно развивается социально-экономическая и общественно-политическая области, т.е. экономика и общество. И это естественно, ведь именно там производятся и воспроизводятся основные национальные ресурсы — национальный человеческий капитал и его институты развития, природные ресурсы, промышленные ресурсы и активы. Так, в настоящее время по прогнозам Минэкономразвития, ожидается, что российская экономика выйдет из рецессии в 2017 году и следующие 20 лет будет расти в среднем по 2% в год, что примерно в 1,5 раза ниже среднемировых темпов, а численность трудовых ресурсов восстановится только к 2035 году (с учетом притока 300 000 мигрантов в год). До этого с аналогичным прогнозом выступило министерство финансов России. Другими словами, если все будет идти в экономике по-прежнему, то она станет относительно других стран более слабой, чем сегодня.
Рис. 2.[4] Прогноз Минэкономразвития
Это означает, как минимум, что расходы на оборону нужно либо сохранять пропорционально объему ВВП на сегодняшнем уровне, т.е. фактически сокращать, либо увеличивать за счет других областей экономики. В любом случае при подобном сценарии рассчитывать на увеличение объема финансирования не приходится, если не идти на откровенные жертвы. Остается выбор: либо мобилизация и отказ от развития, либо повышение эффективности имеющихся расходов.
Военное строительство, реализуемое собственно Министерством обороны, в соответствии с ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации», ФЗ «О безопасности»[5] и Указом Президента РФ «О стратегии национальной безопасности России» (от 31 декабря 2015 года, №683)[6], охватывает далеко не все области безопасности, а только те, которые непосредственно связаны с военной безопасностью и деятельностью Министерства обороны страны.
Говоря о собственности Министерства обороны России, то эти документы предполагают реализацию комплекса мероприятий, ориентированных на 2013-2020 годы, в следующих наиболее приоритетных и достаточно традиционных областях военного строительства:
— оснащение Вооруженных сил современными образцами ВВСТ;
— совершенствование системы военного управления;
— повышение качества подготовки войск;
— совершенствование системы военного образования;
— развитие военно-научного комплекса.
Таким образом, в долгосрочном плане выделяются наиболее приоритетные области военного строительства, развитие которых планируется и обеспечивается соответствующими ресурсами до 2020 года.
Рис. 3.[7] План деятельности Минобороны России 2013–2020 гг.
Вместе с тем остается до конца не решенным в практике строительства ВВСТ ключевой вопрос: кто и что, в конечном счете, определяет конкретные направления и масштабы такого военного строительства? Ответов может быть несколько, но, скорее всего, можно согласиться с теми, кто полагает, что в итоге происходит не просто формальное согласование, но и интеграция политических, военных, экономических и финансовых, а также социальных интересов и стоящих за нами групп, представляющих правящую элиту страны.
Так, например, строительство ВиВСТ в долгосрочной перспективе предполагает развитие таких ресурсоемких направлений, имеющих стратегическое назначение, как:
— стратегические наступательные вооружения (СНВ) всех типов базирования и их боезарядов;
— сил и средств воздушно-космической обороны;
— сил специальных операций;
— различных видов судов и вооружений ВМФ и т.д. и т.п.
Решение о тех или иных программах может быть мотивировано совершенно по-разному, но на первом месте должны стоять политические интересы. Так, если политические интересы, прежде всего, требуют сохранения национальной идентичности и суверенитета, то задача о создании мощных авианосных соединений вряд ли будет актуальной, учитывая её экономические и финансовые издержки.
Так, если говорить о динамике переоснащения ВВСТ в 2016 к 2020 году, то полезно сопоставить эти планы, из которых видны приоритеты военного строительства Российской Федерации. Это СНВ, вертолеты и артиллерия Сухопутных сил, а также подводные лодки для ВМФ.
Из этих же конкретных планов видно, какое внимание уделяется, например, повышению исправности ВВСТ, прежде всего в Сухопутных войсках и авиации. Это связано с тем, что (исходя из опыта войн и конфликтов) небоевые потери в ВВСТ составляют до 75–80%.
Аналогичное сравнение можно привести и по комплектованию Вооруженных сил России к 2016 и 2020 году.
Таблица 1. В 2016 году планируется[8]:
Таблица 2. В 2020 году планируется[9]:
Таблица 3. В 2020 году планируется[10]:
Таблица 4. В 2016 году планируется[11]:
В 2017–2020 годы предполагается снижение темпов роста оборонных расходов, что естественно, не может не отразиться на всей военной политике России. Этому есть главное объяснение — необходимость снижения всех государственных расходов для того, чтобы сбалансировать бюджет при цене на нефть 40$ за баррель, а не 70$. Минфин и другие специалисты полагают, что такое сокращение госрасходов приведет к росту ВВП. По их мнению, рост доли госрасходов в ВВП на 1 п.п. замедляет темпы роста экономики на 0,5 п.п. Это должно привести к сокращению доходов бюджета в ВВП до 15% (по равнению с 23% в 2006 г.), а в целом обеспечит следующую (рис. 4) макроэкономическую картину[12].
Рис. 4. Будущее бюджета
[1] Попов И. М., Хамзатов М. М. Война будущего: Концептуальные основы и практические выводы. Очерки стратегической мысли — М.: Кучково поле, 2016. — С. 577.
[2] Подберезкин А. И. Военные угрозы России. — М.: МГИМО–Университет, 2014.
[3] Подберезкин А. И. Стратегия национальной безопасности России в XXI веке. — М.: МГИМО–Университет, 2016. — С. 269–271.
[5] Федеральный закон Российской Федерации «О безопасности» № 390- ФЗ от 28 декабря 2010 г., а также Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации» №172-ФЗ от 28 июня 2014 г.
[6] Путин В. В. Указ Президента Российской Федерации «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» №683 от 31 декабря 2015 г.
ВОЕННОЕ СТРОИТЕЛЬСТВО
ВОЕННАЯ МЫСЛЬ № 6(11-12)/2001
Перспективная система планирования строительства Вооруженных Сил
АНАЛИЗ опыта строительства Вооруженных Сил СССР показывает, что оно осуществлялось без должной степени централизации, носило экстенсивный характер и ориентировалось прежде всего на развитие видов ВС и родов войск, а не оперативно-стратегических группировок, обеспечивающих решение задач в войнах различного масштаба и интенсивности. Такой подход приводил к образованию диспропорций в структуре ВС, распылению сил и средств, неэффективному расходованию финансовых и материальных ресурсов. При этом планирование развития ВВТ осуществлялось программно-целевым, а организационного строительства ВС административно-директивным методом. Детальной согласованности между этими двумя направлениями не было. Механизм принятия и реализации решений по проблемам военного строительства также был несовершенен, отсутствовала нормативно-правовая база, определяющая перечень разрабатываемых документов, исполнителей, сроки разработки и порядок согласования и представления проектов планов в законодательные и исполнительные органы государственного управления.
Все это обусловило необходимость разработки новой системы планирования строительства ВС, базирующейся на программно-целевом методе. Суть ее состоит в оптимизации этого процесса на основе разрабатываемых комплексных межвидовых и целевых программ, обеспечивающих рациональное развитие как видов ВС, так и ВС в целом в интересах решения стоящих перед ними задач. Формирование единых целевых установок, исходных данных и общей концепции военного строительства дает возможность тесно увязать стратегическое планирование и организационное строительство ВС с развитием ВВТ и бюджетными ассигнованиями на национальную оборону, рационально распределить ресурсы в интересах развития как видов ВС, родов войск, так и оперативно-стратегических группировок, привести структуру и состав Вооруженных Сил Российской Федерации в соответствие с возлагаемыми на них задачами и реальными экономическими возможностями страны.
Планирование строительства ВС можно разделить на ряд этапов: формирование единых исходных данных (ЕИД) для планирования, военно-стратегическое и ресурсно-экономическое обоснование облика ВС, программирование их строительства, формирование бюджета на национальную оборону (рис.1).
Формирование ЕИД должно базироваться на глубоком системном анализе всех факторов, влияющих на строительство ВС, и включать в себя подготовку исходных данных военно-политического, оперативно-стратегического, экономического, военно-технического, нормативно-правового и организационного характера.
К исходным данным военно-политического характера относятся: жизненно важные национальные интересы РФ; возможные источники возникновения антагонистических противоречий между государствами (их коалициями); внешние и внутренние военные угрозы жизненно важным интересам РФ; вероятный противник, его политические и стратегические концепции (военные доктрины); возможный характер войн и т.п. Военно-политические исходные данные должны подготавливаться совместно с Советом Безопасности РФ, МИД, законодательно закрепляться в Концепции национальной безопасности, Военной доктрине, законе «Об обороне» и периодически уточняться в ежегодном послании Президента РФ Федеральному Собранию.
Исходные данные оперативно-стратегического характера могут включать: расположение жизненно важных промышленных районов и стратегических ресурсов, особо важных объектов; сценарии развязывания вероятным противником военных конфликтов и ведения военных действий, состав и боевые потенциалы группировок его войск (сил); оперативно-стратегические требования к группировкам своих ВС; сценарии действий ВС по отражению агрессии и разгрому противника, формы и способы их применения; оперативно-стратегические требования к планируемым формам применения ВС; прогнозные данные допустимой степени
мобилизационного напряжения государства в мирное и военное время; возможности по обеспечению стратегических перегруппировок войск (сил); состояние военной инфраструктуры и оперативного оборудования территории государства. Единые оперативно-стратегические исходные данные должны разрабатываться Генеральным штабом.
Исходные данные экономического характера представляют собой макроэкономические показатели состояния и развития экономики, в том числе оборонно-промышленного комплекса, на планируемый период; прогноз допустимой степени военно-экономического напряжения государства в мирное и военное время; ожидаемую динамику изменения военного бюджета в плановом периоде; стоимостные показатели содержания, оснащения и обустройства ВС в текущих ценах и др. Указанные данные должны разрабатываться совместно с министерствами экономического развития и торговли, промышленности, науки и технологий, финансов, а также российскими агентствами по обычным вооружениям, боеприпасам, системам управления, судостроению и Российским авиационно-космическим агентством.
К исходным данным военно-технического характера относятся: укомплектованность ВС личным составом и их обеспеченность ВВТ в прогнозируемом периоде; соотношение численности различных категорий военнослужащих; структура и состав типовых соединений (частей), их боевые потенциалы, стоимость формирования и годового содержания; соотношение состава и численности ВС (видов ВС, родов войск) военного и мирного времени; перспективы развития ВВТ и др. Их разработка должна возлагаться в основном на генеральных заказчиков научно-технической продукции и осуществляться под руководством Генерального штаба ВС.
В состав исходных данных нормативно-правового и организационного характера входят: перечень генеральных заказчиков и разработчиков программ и планов строительства ВС; порядок и сроки разработки программ и планов, их согласования и утверждения; нормативно-правовая база в области обороны и др. Подготовка таких данных должна возлагаться на Правительство РФ, Совет Безопасности РФ, Генеральный штаб ВС и генеральных заказчиков.
Формирование ЕИД завершается определением (уточнением) задач ВС в мирное и военное время, подготовкой законодательной базы, регламентирующей процесс военного строительства в государстве, разработкой и введением в действие пакета директивных документов (прежде всего Концепции военного строительства), определяющих основные направления, содержание и этапы военного строительства в государстве, в том числе строительства ВС в прогнозируемый период.
Цели военно-стратегического обоснования облика ВС заключаются в обосновании по критерию «эффективность — стоимость» облика ВС, соответствующего требованиям обеспечения военной безопасности государства, определении направлений, путей и мероприятий по их дальнейшему развитию. При этом первой и наиболее важной задачей является обоснование структуры и состава ВС. Порядок ее решения представлен на рис. 2.
Исходя из задач, возложенных на ВС, перспективных форм и способов их применения, оперативно-стратегических требований к группировкам войск (сил), выработанных на предыдущем этапе, определяются варианты единого боевого состава группировок стратегических сил сдерживания (ССС) и сил общего назначения (С О Н) и осуществляется выбор оптимальных по критерию «эффективность — стоимость». Затем обосновываются структура и состав ВС военного и мирного времени, определяются их численность и потребность в основном ВВТ.
Завершается второй этап оценкой соответствия существующего облика ВС требуемому, обоснованием направлений и путей их дальнейшего развития (перечня мероприятий по их реформированию). Оценка проводится по таким характеристикам, как структура ВС; иерархия органов управления и количество их на каждом организационном уровне; состав и численность ВС; оснащенность ВС вооружением и военной техникой, в том числе нового поколения; мобилизационные запасы и ресурсы; дислокация войск; базирование сил флота и авиации; инфраструктура ВС; возможности систем комплектования и подготовки кадров и др. По результатам проведенного анализа разрабатывается перечень программных мероприятий по реформированию ВС (приведению существующего облика ВС к требуемому) с детализацией до задач и конкретных материальных и финансовых затрат.
На этапе ресурсно-экономического обоснования облика ВС оценивается соответствие экономических возможностей государства потребностям в различных видах ресурсов для приведения структуры и состава ВС к обоснованным на втором этапе. Исходя из этого определяется возможная продолжительность необходимых преобразований ВС. В случае существенных ресурсных ограничений, не позволяющих провести реформу в приемлемые сроки, уточняются задачи ВС по обеспечению военной безопасности государства и обосновывается облик ВС, соответствующий новым задачам (т.е. процесс планирования на первых трех этапах имеет итерационный характер).
На этапе программирования строительства ВС формируются необходимые (концептуальные, программные и т.п.) документы. Программирование должно носить комплексный характер и опираться на полный учет потребностей войск (сил) в различных видах ресурсов (материальных, финансовых, трудовых, информационных, интеллектуальных и т.д.), поскольку от этого во многом зависит ход реформы, осуществимость запланированных мероприятий.
Следует отметить, что планирование строительства ВС подразделяется на долгосрочное, среднесрочное, текущее (краткосрочное) и предполагает ежегодную корректировку разработанных программ и планов в зависимости от складывающейся обстановки и возможностей финансирования.
Долгосрочное планирование может охватывать период от 15 до 20 лет. В его рамках формируется общий облик ВС, отвечающий требованиям обеспечения военной безопасности государства, и разрабатывается Концепция строительства ВС система взглядов на цели, задачи, принципы, направления, приоритеты и этапы их развития в прогнозируемом периоде.
Среднесрочное планирование целесообразно осуществлять на пятилетний период исходя из конституционных норм сменяемости высших органов политического руководства, обеспечения преемственности руководства военным строительством, устойчивой кооперации в деятельности организаций и предприятий, участвующих в разработке и производстве В ВТ. В ходе его должна разрабатываться программа строительства ВС как комплекс увязанных по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления организационных, социально-экономических, научно-исследовательских, опытно-конструкторских, технических и других мероприятий, а также отдельных целевых программ, обеспечивающих эффективное решение поставленных перед ВС задач.
Чтобы процессы строительства и функционирования ВС увязать в единое целое по задачам, ресурсам, срокам и выделяемым финансовым средствам, представляется целесообразным одновременно с разработкой такой программы формировать программы содержания (обеспечения жизнедеятельности) ВС. Подготовка планирующих документов по строительству и содержанию ВС должна проводиться одновременно с принятием решения об источниках и порядке финансирования программ. В противном случае может возникнуть несоответствие между разрабатываемыми программами и выделяемыми на эти цели финансовыми ресурсами.
При краткосрочном планировании осуществляется корректировка разработанных (в ходе среднесрочного планирования) мероприятий в зависимости от конкретной обстановки и возможностей по их финансированию в очередном финансовом году. План развития ВС на краткосрочную перспективу может представлять собой комплекс организационных, экономических, социальных, правовых, технических и других мероприятий, осуществляемых в очередном финансовом году в объемах и последовательности, которые позволяют реализовать промежуточные программные цели.
Следует подчеркнуть, что возможность практического выполнения программ и планов строительства ВС в значительной степени зависит от того, как они будут отражены в военном бюджете, т.е. насколько реально подкреплены финансовыми ресурсами.
Формирование бюджета на национальную оборону заключается в подготовке проекта раздела «Национальная оборона» федерального бюджета на очередной финансовый год. Основой для этого служит бюджетная заявка МО РФ, разработанная в соответствии с установленными нормами, нормативами, программами и планами строительства и технического оснащения ВС.
В заключение отметим, что в настоящее время осуществляется поэтапный переход к новой системе планирования строительства Вооруженных Сил, а ее отдельные элементы уже прошли апробацию при разработке плана строительства и развития ВС РФ на 2001-2005 годы.
Облик Вооруженных Сил — совокупность количественно-качественных параметров (показателей) состава, структуры, оснащенности, состояния инфраструктуры, систем комплектования, подготовки и накопления мобилизационных ресурсов ВС (видов ВС, родов войск, войск, не входящих в виды. Тыла ВС), а также систем прохождения военной службы и подготовки кадров.
Допустимая степень мобилизационного напряжения государства отношение максимально возможной численности граждан, призванных в вооруженные силы и работающих в экономике для обеспечения нужд обороны, к общей численности населения государства.
Допустимая степень военно-экономического напряжения государства отношение максимально возможного объема военного потребления к общему показателю экономической деятельности страны — валовому внутреннему продукту.
Для комментирования необходимо зарегистрироваться на сайте