О правовом режиме подземных сооружений (Д.В. Жернаков, «Российский юридический журнал», N 4, июль-август 2014 г.)
О правовом режиме подземных сооружений
Анализируется правовой (гражданско-правовой) режим подземных сооружений. Обращается внимание на несовершенство норм, определяющих такой режим в различных нормативных актах федерального уровня.
Следует отметить, что законодатель последователен при определении правового режима зданий и сооружений: объект недвижимости находится на земельном участке, а не под земельным участком, или же в частично заглубленном состоянии, при котором земельный участок превращается, строго говоря, в юридическую фикцию*(4). Между тем практически любое здание или сооружение, признаваемое недвижимостью, частично заглублено в недра и физически «опирается» не на земельный участок. Это касается, в частности, содержания ст. 133.1, пп. 1, 2 ст. 263, п. 2 ст. 266, п. 2 ст. 269, ст. 271, пп. 1, 2 ст. 272, ст. 273 ГК РФ. Представляется, что более приемлемо использование словосочетания «в границах земельного участка».
В соответствии со ст. 1.2 Закона РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 «О недрах»*(6) недра, включая подземное пространство, являются государственной собственностью. Подземные сооружения могут находиться в муниципальной и частной собственности либо принадлежать унитарному предприятию или учреждению и на иных вещных правах: праве хозяйственного ведения или праве оперативного управления. В связи с этим было бы обоснованным введение новой нормы в ГК РФ, в соответствии с которой пользователь участка недр, занятого подземным сооружением, принадлежащим ему на праве собственности, праве хозяйственного ведения или оперативного управления, смог бы требовать предоставления права ограниченного пользования земельным участком, связанным с этим участком недр. Кроме того, этому лицу могла бы быть предоставлена возможность требовать установления права ограниченного пользования в отношении соседнего участка недр, принадлежащего другому пользователю и содержащего подземное сооружение. Соответственно и в ЗК РФ положения о сервитутах нуждаются в корректировке, а именно п. 3 ст. 23 ЗК РФ следует дополнить подпунктом 11: «доступа к участкам недр, содержащим подземные сооружения общего пользования».
Правовой режим любого имущества зависит от степени его оборотоспособности. Не является исключением и земельный участок. В ЗК РФ предусмотрен особый режим земельных участков, изъятых из оборота и ограниченных в обороте. Несомненно, подземные сооружения, находящиеся под этими земельными участками, будут влиять на степень их оборотоспособности. Поэтому предлагается в ст. 27 ЗК РФ перечень изъятых из оборота и ограниченных в обороте земельных участков дополнить земельными участками, связанными с участками недр, которые содержат подземные сооружения, предназначенные для выполнения функций обороны, безопасности страны и иных государственных нужд.
Введение в гражданский оборот земельных участков, находящихся в публичной собственности, начинается с предоставления их государством и муниципальными образованиями лицам для различных целей. Земельные участки, под которыми уже находятся подземные сооружения, могут предоставляться исключительно для целей, не связанных с использованием участков недр (в частности, исключающих строительную деятельность с вторжением в земную кору). В связи с этим возможно ввести в ЗК РФ норму, ограничивающую целевое использование земельных участков, под которыми находятся подземные сооружения.
Следует отметить, что правила, определяющие оборот недвижимого имущества на земельном участке, не совсем подходят к обороту подземных сооружений именно из-за нахождения участков недр, в которых располагаются сооружения, в государственной собственности. Возникает необходимость в специальных правилах, регламентирующих оборот недвижимости в части особенностей режима подземных сооружений.
Подземные сооружения в гражданском обороте могут отчуждаться одним собственником другому либо предоставляться в пользование. Так как участок недр с подземным сооружением всегда (в отличие от земельного участка) находится в государственной собственности, то и при включении в оборот подземного сооружения обладателю такого сооружения должны предоставляться правомочия пользования в отношении участка недр*(7). Необходимо введение подобной нормы в гражданское законодательство, а в качестве ориентира можно использовать правила ст. 552 и 652 ГК РФ о судьбе земельных участков в случае отчуждения или предоставления в аренду находящихся на них объектов недвижимости.
Судьба земельных участков в случае отчуждения находящихся под ними подземных сооружений требует нормативного закрепления в ст. 35 ЗК РФ («Переход права на земельный участок при переходе права собственности на здание, строение, сооружение»)*(8). Если участок недр, содержащий подземное сооружение, и земельный участок над ним функционально связаны (например, на земельном участке располагаются вход (въезд) в подземное сооружение либо вентиляционное оборудование и т.д.), то в случае совершения сделок с подземным сооружением, скорее всего, будет подлежать изменению и правовая судьба земельного участка. Также представляется необходимым в случае совпадения собственника такого земельного участка и собственника подземного объекта в одном лице предусмотреть запрет раздельного отчуждения этих объектов. Если же у объектов разные собственники, то при отчуждении подземного сооружения можно по аналогии применить норму п. 1 ст. 552 ГК РФ. Отметим, что правило, содержащееся в абз. 1 п. 1 ст. 35 ЗК РФ, нужно привести в соответствие с указанной нормой: исключить из оборота пресловутые «части земельных участков». Абзац 1 п. 1 ст. 35 ЗК РФ предлагается изложить в новой редакции: «При переходе права собственности на здание, строение, сооружение, находящиеся на чужом земельном участке, к другому лицу оно приобретает права на земельный участок, занятый такой недвижимостью и необходимый для ее использования». Кроме того, ст. 35 ЗК РФ следует дополнить пунктом 6 следующего содержания: «Правила данной статьи распространяются на случаи перехода права собственности на подземные сооружения, расположенные под земельными участками, связанными с такими объектами».
Говоря о правовом режиме подземных сооружений, невозможно обойти вниманием Градостроительный кодекс РФ, так как в освоении подземного пространства нуждаются в первую очередь города*(9). Нововведения должны коснуться и его, например в части регулирования отношений по размещению объекта под землей. Вполне возможна ситуация, когда первоначальные горизонтальные границы котлована (длина, ширина, диаметр), находящегося в границах земельного участка для строительства подземного сооружения, по мере заглубления будут увеличиваться в результате расширения и вторжения в недра. При этом размер земельного участка останется неизменным, т.е. границы подземного сооружения не будут совпадать с границами земельного участка. Такое может случиться на стадии проектирования объекта или его сооружения из-за внезапно возникшей потребности в расширении границ подземного объекта. В связи с этим предлагается в ст. 40 указанного кодекса («Отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства») сделать оговорку также относительно подземных сооружений.
Императивное правило о предельной (5 м) глубине размещения подземных сооружений (ст. 19 Закона о недрах) давно изжило себя. Если оно и является разумным, то только применительно к землепользователям-гражданам. Предельная заглубленность подземных сооружений должна определяться в каждом случае по согласованию обладателей земельных участков с органами исполнительной власти субъектов РФ или (если это предусмотрено законом соответствующего субъекта РФ) с органами местного самоуправления.
Дополнения в Закон о кадастре недвижимости должны повлечь дополнения и в Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»*(12) в части государственной регистрации прав на участки недр и государственной регистрации прав на подземные сооружения.
В завершение краткого анализа законов, регламентирующих отношения по поводу подземных сооружений, следует отметить, что в перечень законов, где должен быть определен правовой режим подземных сооружений, следует включить и Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 115-ФЗ «О концессионных соглашениях»*(13). В нем, в частности, можно вынести порядок использования участков недр для размещения подземных объектов на основе концессионных соглашений в отдельную статью следующего содержания: «Использование участков недр для строительства подземных сооружений на основе концессионных соглашений может осуществляться по договору аренды (субаренды) соответствующего участка недр. Порядок такого использования определяется соглашением концедента и концессионера в соответствии с законодательством о концессионных соглашениях».
Болтанова Е. Правовое регулирование строительства подземных сооружений с использованием участков недр местного значения // Хоз-во и право. 2013. N 2.
Борисов А.Н. Комментарий к Закону Российской Федерации «О недрах». М., 2009.
Дмитриев А. Есть ли у подземного сооружения крыша? // URL: http://www.akdi.ru/pravo/zem1.htm.
Лотфуллин Р.К. Юридические фикции в гражданском праве. М., 2006.
О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации: Федеральный закон от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4148.
О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним: Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ // Рос. газ. 1997. 30 июля.
О государственном кадастре недвижимости: Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ // Рос. газ. 2007. 1 авг.
О концессионных соглашениях: Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 115-ФЗ // СЗ РФ. 2005. N 30 (Ч. II). Ст. 3126.
О недрах: Закон РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 // СЗ РФ. 1995. N 10. Ст. 823.
Об утверждении Административного регламента Федерального агентства по недропользованию по предоставлению государственной услуги по ведению государственного учета и обеспечению ведения государственного реестра работ по геологическому изучению недр, участков недр, предоставленных для добычи полезных ископаемых, а также в целях, не связанных с их добычей, и лицензий на пользование недрами: приказ Министерства природных ресурсов и экологии РФ от 3 апреля 2013 г. N 121 // Бюл. нормат. актов федеральных органов исполнительной власти. 2013. N 40.
Проект федерального закона «О метрополитенах и других видах внеуличного транспорта» // URL: http://www.rg.ru/2011/06/15/metro-site-dok.htm.
Проект федерального закона «О недрах» // URL: http://www.derrick.ru.
кандидат юридических наук,
доцент УрГЮУ (Екатеринбург)
«Российский юридический журнал», N 4, июль-август 2014 г.
*(1) О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации: Федеральный закон от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4148.
*(2) Следует отметить, что проект федерального закона «О метрополитенах и других видах внеуличного транспорта» не определяет правовой режим соответствующего подземного пространства (URL: http://www.rg.ru/2011/06/15/metro-site-dok.htm).
*(3) Борисов А.Н. Комментарий к Закону Российской Федерации «О недрах». М., 2009. С. 15.
*(4) О юридических фикциях см., например: Лотфуллин Р.К. Юридические фикции в гражданском праве. М., 2006.
*(5) Дмитриев А. Есть ли у подземного сооружения крыша? // URL: http://www.akdi.ru/pravo/zem1.htm.
*(6) СЗ РФ. 1995. N 10. Ст. 823.
*(7) Отметим, что в ст. 20 проекта федерального закона «О недрах» предлагается сделать объектом оборота право пользования участками недр, что представляется не совсем корректным (URL: http://www.derrick.ru).
*(8) Название данной статьи сформулировано законодателем более удачно по сравнению с названием ст. 552 ГК РФ, потому что «здания, строения, сооружения» могут быть и подземными объектами.
*(9) См., например: Болтанова Е. Правовое регулирование строительства подземных сооружений с использованием участков недр местного значения // Хоз-во и право. 2013. N 2. С. 116.
*(10) Рос. газ. 2007. 1 авг.
*(11) Бюл. нормат. актов федеральных органов исполнительной власти. 2013. N 40.
*(12) Рос. газ. 1997. 30 июля.
*(13) СЗ РФ. 2005. N 30 (ч. II). Ст. 3126.
Актуальная версия заинтересовавшего Вас документа доступна только в коммерческой версии системы ГАРАНТ. Вы можете приобрести документ за 75 рублей или получить полный доступ к системе ГАРАНТ бесплатно на 3 дня.
Купить документ Получить доступ к системе ГАРАНТ
Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.
О правовом режиме подземных сооружений
Подземное хозяйство: правовое регулирование
Подземное хозяйство: правовое регулирование
За последние годы рыночные отношения стремительно распространились на многие сферы экономики, прежде для них официально закрытые. Не избежали этого процесса и отношения недропользования. Для их регулирования был принят Федеральный закон «О недрах», последняя редакция которого относится к 2000 году. Согласно этому закону к изучению и разработке недр допускаются как государственные, так и частные предприятия, в том числе иностранные компании (последний процесс, несомненно, испытывает трудности в связи с тем, что иностранцы в РФ не могут быть собственниками земли). Все недра земли остаются в собственности государства, и за их разработку полагается определенная плата. Предполагается, что месторождения полезных ископаемых (МПИ) должны сдаваться для разработки на конкурсной основе и предоставляться тем претендентам, которые предложат за них наивысшую цену.
Недра Земли ценны не только тем, что содержат полезные ископаемые. Под землей размещаются многие необходимые людям сооружения. Вторичное применение получают некоторые сохраняющиеся горные выработки; используются также естественные пустоты.
Изучение недр необходимо не только для обнаружения скрывающихся там богатств, но и для прогноза проявления таящихся там стихийных сил. Оно помогает лучше понять строение и происхождение Земли, более рационально использовать подземное пространство. Вместе с тем в Законе (как и в законодательстве о подземном хозяйстве в целом) поиск и разведка полезных ископаемых именуются «недропользованием». Но хозяйские меры по управлению недрами, в том числе по их изучению, не приносят непосредственной пользы тому, кто этим занимается. Наоборот, они требуют немалых затрат, которые, возможно, не окупятся в будущем. Поэтому термин «недропользование» для этих отношений не подходит.
Вопрос о терминологии заслуживает внимания, ибо используемые в Законе (а вслед за ним и в литературе) специальные термины не всегда являются однозначными, да и понятными. Кроме того, нередко их нельзя назвать и общепринятыми. В некоторых случаях языку Закона не хватает правовой четкости. К этому присоединяются некоторые другие недостатки: неясный (в некоторых пунктах) язык, неполная согласованность между отдельными положениями, нерешенность ряда вопросов, которые оставлены как бы «на потом». При таких обстоятельствах особую важность приобретает научное толкование Закона. Оно способно не только разъяснить некоторые его «темные» места и увязать между собой отдельные положения, но также указать на пробелы и предложить пути их решения.
Некоторые из высказанных в «Комментарии» идей заслуживают дальнейшего развития.
Отдельный вопрос возникает в отношении так называемой попутной добычи, которая (как показывает ее название) происходит при разного рода земляных работах, в том числе при геологоразведочных. Попутно добываемый грунт или иные малоценные полезные ископаемые поступают в распоряжение либо заказчика работ, либо их исполнителя. Однако нередки случаи, когда ни одна из сторон не проявляет интереса к добытым материалам, и они не только пропадают для народного хозяйства, но и оказываются источником загрязнения окружающей среды. Указанные отношения целесообразно регулировать согласованным образом как в горном законодательстве, так и в законодательстве о капитальном строительстве*(1).
Наряду с МПИ рыночной ценностью является относящаяся к ним геологоразведочная документация. Последняя становится производственным секретом того, кто ее добыл и за чей счет были произведены поисковые или разведочные работы (данные о строении земной коры, хотя они также добываются с помощью геологических работ, не считаются производственным секретом).
В РФ государственной собственности на недра (как и на другие природные ресурсы) присуща «нерыночная» черта, которая выражается в том, что одни и те же государственные органы выступают одновременно и в качестве хозяйствующих субъектов, и в качестве властных структур. Поэтому у их договорных контрагентов порой возникает недоверие к этим органам, поскольку они имеют возможность в любой момент повести себя не как участники договорных отношений, а как административные инстанции, которые способны в приказном порядке навязать другой стороне нужное им решение.
Чтобы снять такие опасения, надо признать, что исполнительные (административные) органы власти в заключаемых ими хозяйственных договорах выступают исключительно как хозяйствующие субъекты и поэтому не вправе прибегать к административным методам для урегулирования возникающих спорных ситуаций. Уместно вспомнить, что в Постановлении Совета Народных Комиссаров РСФСР времен нэпа о порядке сдачи в аренду государственных предприятий частному сектору (от 5 июля 1921 года) оговаривалось, что договор аренды «может быть расторгнут не иначе, как по суду».
Конструкция договорных отношений полезна и целесообразна также тогда, когда требуется возместить контрагенту стоимость разработанной им геологической документации или затраты, произведенные им на создание горных выработок, которые он передает государству. Понятно, что такие расчеты должна (и способна) производить государственная хозяйственная организация, а не стоящий за ней орган управления*(2).
При регулировании отношений, касающихся геологоразведочной документации, целесообразно использовать опыт тех зарубежных стран, где эта документация представляет рыночный товар. В некоторых штатах США местные управления геологии предоставляют имеющиеся у них данные о недрах частным компаниям в обмен на те сведения, которые последние добудут в ходе собственных геологоразведочных и (или) добычных работ.
В РФ основной платеж, который выигравшее конкурс ГДП должно внести в бюджет, иногда строится как фиксированный процент от цены добываемого им сырья или топлива. Этот процент (по идее) не должен меняться за период, пока длится разработка месторождения. Но такой порядок не всегда отвечает экономической реальности. Конъюнктура рынка нередко меняется, и тогда фиксированное процентное отчисление может оказаться либо слишком обременительным для плательщика (если цена снижается), либо неоправданно низким (если цена растет).
Из сказанного вытекает тот практический результат, что налоговая служба не должна иметь отношения к разработке МПИ, если не считать обложения прибылей ГДП, а также хозяйственных организаций, занимающихся поисками МПИ и разведкой недр. Плата (не налог!) за разработку недр должна поступать собственнику недр в лице того ведомства, которое ими управляет. В настоящее время наиболее близким по этому определению ведомством является Госгортехнадзор, хотя и ему не хватает полномочий заказчика по геологическим работам. По-видимому, его следовало бы объединить с теми геологическими организациями, которые ведают накопленными данными о недрах («геологическими фондами»). В таком виде он приблизился бы к тому идеальному государственному органу, который должен осуществлять управление недрами.
«Журнал российского права», N 11, ноябрь 2001 г.
*(1) Земляные работы воздействуют не только на почвогрунты, но и на культурные объекты, находящиеся на поверхности земли. К сожалению, вопрос о сохранении и утилизации этих объектов (например, деревьев, кустарников, дернины, строительных материалов, остающихся после разборки конструкций) остается неурегулированным.
*(2) Впрочем, сказанное имеет отношение и к другим отраслям природного хозяйства. Например, в настоящее время нет государственных земельных организаций, способных (и обязанных) возмещать полезные затраты арендаторов, сделанные ими ради прочной защиты и коренного улучшения государственных земель.